Informativo STF
Informativo STF
Este Informativo, elaborado a partir de notas tomadas nas sessões de julgamento das Turmas e do Plenário, contém resumos de decisões proferidas pelo Tribunal. A fidelidade de tais resumos ao conteúdo efetivo das decisões, embora seja uma das metas perseguidas neste trabalho, somente poderá ser aferida após a sua publicação no Diário da Justiça.
Plenário
Repercussão Geral
Responsabilidade subsidiária da Administração e encargos trabalhistas não adimplidos - 2
RFFSA e penhora anterior à sucessão pela União
Crime ambiental de caráter transnacional e competência
1ª Turma
Anulação de registro de aposentadoria e comprovação de tempo trabalhado na condição de aluno-aprendiz - 3
TCU: correção da forma de pagamento de proventos de magistrado - 2
Arquivamento e remessa dos autos - 2
Autonomia de entidades desportivas e observância de normas gerais
2ª Turma
Rádio comunitária e princípio da insignificância
Clipping da Repercussão Geral
Clipping do DJe
Transcrições
Improbidade administrativa - Ex-Governador de Estado - Sujeição a duplo regime de responsabilização (RE 803.297/RS)
REPERCUSSÃO GERAL
Direito Administrativo - Responsabilidade do Estado
O Plenário retomou o julgamento de recurso extraordinário em que se discute a responsabilidade subsidiária da Administração Pública por encargos trabalhistas gerados pelo inadimplemento de empresa prestadora de serviço.
Na origem, o TST manteve a responsabilidade subsidiária de entidade da Administração Pública — tomadora de serviços terceirizados — pelo pagamento de verbas trabalhistas não adimplidas pela empresa contratante. Isso ocorreu em razão da existência de culpa “in vigilando” do órgão público, caracterizada pela falta de acompanhamento e fiscalização da execução de contrato de prestação de serviços, em conformidade com a nova redação dos itens IV e V da Súmula 331 do TST (“IV - O inadimplemento das obrigações trabalhistas, por parte do empregador, implica a responsabilidade subsidiária do tomador dos serviços quanto àquelas obrigações, desde que haja participado da relação processual e conste também do título executivo judicial; e V - Os entes integrantes da Administração Pública direta e indireta respondem subsidiariamente, nas mesmas condições do item IV, caso evidenciada a sua conduta culposa no cumprimento das obrigações da Lei 8.666, de 21.6.1993, especialmente na fiscalização do cumprimento das obrigações contratuais e legais da prestadora de serviço como empregadora. A aludida responsabilidade não decorre de mero inadimplemento das obrigações trabalhistas assumidas pela empresa regularmente contratada”).
A recorrente alega que o acórdão recorrido, ao condenar subsidiariamente o ente público, com base no art. 37, § 6º, da CF, teria desobedecido ao conteúdo da decisão proferida no julgamento da ADC 16 (DJE de 9.9.2011) e, consequentemente, ao disposto no art. 102, § 2º, da CF. Afirma que o acórdão recorrido teria declarado a inconstitucionalidade do art. 71, § 1º, da Lei 8.666/1993, embora a norma tenha sido declarada constitucional no julgamento da ADC 16. Sustenta violação dos arts. 5°, II, e 37, “caput”, da CF, por ter o TST inserido no item IV da sua Súmula 331 obrigação frontalmente contrária ao previsto no art. 71, § 1º, da Lei de Licitações. Defende, por fim, que a culpa “in vigilando” deveria ser provada pela parte interessada, e não ser presumida — v. Informativo 852.
Na assentada, o ministro Edson Fachin acompanhou na íntegra o voto da ministra Rosa Weber (relatora), no sentido do não provimento do recurso extraordinário, na parte em que conhecida — apenas quanto ao tema da responsabilidade subsidiária —, no que foi seguido pelos ministros Roberto Barroso, Ricardo Lewandowski e Celso de Mello.
A par das conclusões defendidas pela ministra relatora — a) impossibilidade de transferência automática para a Administração Pública da responsabilidade subsidiária pelo descumprimento das obrigações trabalhistas pela empresa terceirizada; b) viabilidade de responsabilização do ente público em caso de culpa comprovada em fiscalizar o cumprimento dessas obrigações; e c) que cabe à Administração Pública comprovar que fiscalizou adequadamente o cumprimento das obrigações trabalhistas pelo contratado —, o ministro Roberto Barroso acrescentou que compete à Administração o ônus de provar que houve fiscalização. O dever de fiscalização da Administração acerca do cumprimento de obrigações trabalhistas pelas empresas contratadas constitui obrigação de meio, e não de resultado, e pode ser realizado por amostragem, estruturada pelo próprio ente público com apoio técnico de órgão de controle externo, caso em que gozará de presunção “juris tantum” de razoabilidade.
O ministro ainda asseverou que, constatada pelo Poder Público a ocorrência de inadimplência trabalhista pela contratada, a empresa deve ser notificada — com a definição de prazo para sanar a irregularidade — e, em caso de não atendimento, deve o Poder Público promover ação de depósito, com a liquidação e o pagamento, em juízo, das importâncias devidas, abatendo-se tais importâncias do valor devido à empresa contratada.
Consignou, por fim, não ser válida a responsabilização subsidiária do ente público, com base em afirmação genérica de culpa “in vigilando”, sem a indicação, com rigor e precisão, dos fatos e das circunstâncias que configuram essa culpa, bem como se comprovada pela Administração a realização da fiscalização por amostragem e a adoção de medidas mitigadoras.
O ministro Luiz Fux deu provimento ao recurso extraordinário — na parte em que conhecido. Para o ministro, uma interpretação conforme do art. 71 da Lei 8.666/1993, com o reconhecimento da responsabilidade subsidiária da Administração Pública, infirma a decisão tomada no julgamento da ADC 16 (DJE de 9.9.2011), nulificando, por conseguinte, a coisa julgada formada sobre a declaração de constitucionalidade do dispositivo legal.
Ademais, observou que, com o advento da Lei 9.032/1995, o legislador buscou excluir a responsabilidade subsidiária da Administração, exatamente para evitar o descumprimento do disposto no art. 71 da Lei 8.666/1993, declarado constitucional por esta Suprema Corte.
Os ministros Marco Aurélio, Dias Toffoli e Gilmar Mendes acompanharam a divergência.
Em seguida, o Tribunal deliberou suspender o julgamento para aguardar o voto da ministra Cármen Lúcia (presidente).
RE 760931/DF, rel. Min. Rosa Weber, julgamento em 8.2.2017. (RE-760931)
Direito Constitucional - Precatórios
É válida a penhora em bens de pessoa jurídica de direito privado, realizada anteriormente à sucessão desta pela União, não devendo a execução prosseguir mediante precatório (art. 100, “caput” e § 1º, da Constituição Federal). Com essa orientação, o Tribunal negou provimento a recurso extraordinário em que se discutiam a validade da penhora de bem da extinta Rede Ferroviária Federal S/A (RFFSA), realizada anteriormente à sucessão de seus créditos pela União, e a possibilidade de a execução prosseguir mediante precatório.
O Tribunal observou, inicialmente, que a sucessão da RFFSA pela União ocorreu em 22.1.2007 (Medida Provisória 353/2007, convertida na Lei 11.483/2007), portanto, após a determinação da constrição judicial realizada em 21.1.2005 e confirmada pelo TRT da 3ª Região em 25.10.2006.
Também registrou que, por expressa disposição normativa (art. 173, § 1º, II, da CF) e pela pacífica jurisprudência da Corte, a RFFSA não tem os privilégios da Fazenda Pública, que, em regra, não são extensíveis às empresas públicas nem às sociedades de economia mista, porquanto submetidas ao regime jurídico das pessoas jurídicas de direito privado.
Anotou que a Corte, diante de situações excepcionais, tem entendido que determinadas pessoas jurídicas de direito privado podem submeter-se ao regime de precatórios, como no caso da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT), empresa pública que presta serviço público da competência da União e por ela mantido.
Mencionou o RE 599.176/PR (DJE de 30.10.2014), com repercussão geral, no qual, diante também de sucessão da RFFSA pela União, o Plenário concluiu que a imunidade recíproca do art. 150, VI, “a”, da CF não exonera o sucessor das obrigações tributárias relativas aos fatos ocorridos antes da sucessão. Reconheceu que a solução do mencionado precedente poderia ser aplicada ao presente caso e salientou que os dois julgados tratam da mesma questão jurídica: a possibilidade de se concederem privilégios próprios de pessoa jurídica de direito público, sucessora de empresa privada, aos atos processuais praticados antes da sucessão.
Nesse sentido, não se pode falar em afronta a preceito constitucional nem em impenhorabilidade absoluta do bem penhorado em data anterior à sucessão processual da RFFSA pela União, haja vista a impossibilidade de a sucessão ter efeitos retroativos em prejuízo dos atos processuais praticados.
Asseverou que, em certo sentido, a mudança do regime do rito de processamento da execução, quando já estabelecida a penhora, pode ser considerada uma fraude contra os credores. A mudança, no curso do processo executivo, tal como posta nestes autos, representa uma forma de retirar dos credores a garantia de seus créditos já aperfeiçoada e consolidada na forma do regime anterior.
Por fim, o Plenário frisou que, no caso, deve ser levado em conta que o débito exequendo decorre do pagamento de direitos trabalhistas, com prestação de serviços iniciada na década de 1970, de ex-empregado da antiga empresa Ferrovia Paulista S/A (FEPASA), cuja pretensão já está a se arrastar por quase duas décadas. Salientou a existência de inúmeras execuções que tratam da mesma matéria, com processos sobrestados nos tribunais de origem aguardando a solução da presente controvérsia, cujos exequentes, se vivos, teriam mais de sessenta anos de idade. Concluiu que admitir a pretensão da União no sentido de submeter o crédito dos exequentes à ordem cronológica de apresentação dos precatórios tornaria ainda mais penosa a espera dos ex-trabalhadores em ver realizados seus direitos já reconhecidos e amparados pela coisa julgada.
RE 693112/MG, rel. Min. Gilmar Mendes, julgamento em 9.2.2017. (RE-693112)
Direito Constitucional - Meio AmbienteCompete à Justiça Federal processar e julgar o crime ambiental de caráter transnacional que envolva animais silvestres, ameaçados de extinção e espécimes exóticas ou protegidas por compromissos internacionais assumidos pelo Brasil. Com base nesse entendimento, o Plenário deu provimento ao recurso extraordinário em que se discutia a justiça competente para processar e julgar crimes ambientais transnacionais.
O Tribunal afirmou que as florestas, a fauna e a flora estão protegidas, no ordenamento jurídico inaugurado pela Constituição de 1988, como poder-dever comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (CF/1988, art. 23, VII).
Ressaltou que a Carta Magna dispõe que “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações” (CF/1988, art. 225, “caput”), incumbindo ao Poder Público “proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade” (CF/1988, art. 225, § 1º, VII).
Asseverou que a competência da Justiça estadual é residual, em confronto com a Justiça Federal, à luz da Constituição Federal e da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.
Consignou que a competência da Justiça Federal aplica-se aos seguintes crimes ambientais, que também se enquadram nas hipóteses previstas na Constituição, quando: a) atentarem contra bens, serviços ou interesses diretos e específicos da União ou de suas entidades autárquicas; b) previstos tanto no direito interno quanto em tratado ou convenção internacional, tiverem a execução iniciada no País, mas o resultado tenha ou devesse ter ocorrido no estrangeiro, ou na hipótese inversa; c) tiverem sido cometidos a bordo de navios ou aeronaves; d) houver grave violação de direitos humanos; ou ainda e) guardarem conexão ou continência com outro crime de competência federal, ressalvada a competência da Justiça Militar e da Justiça Eleitoral, conforme previsão expressa da Constituição.
A razão de ser das normas consagradas no direito interno e no direito convencional conduz à conclusão de que a transnacionalidade do crime ambiental de exportação de animais silvestres atinge interesse direto, específico e imediato da União, voltado à garantia da segurança ambiental no plano internacional, em atuação conjunta com a comunidade das nações.
Portanto, o envio clandestino de animais silvestres ao exterior reclama interesse direto da União no controle de entrada e saída de animais do território nacional, bem como na observância dos compromissos do Estado brasileiro com a comunidade internacional, para a garantia conjunta de concretização do que estabelecido nos acordos internacionais de proteção do direito fundamental à segurança ambiental. Assim, a natureza transnacional do delito ambiental de exportação de animais silvestres atrai a competência da Justiça Federal, nos termos do art. 109, IV, da CF/1988.
RE 835558/SP, rel. Min. Luiz Fux, julgamento em 9.2.2017. (RE-835558)
Direito Administrativo - Servidores Públicos
A Primeira Turma, em conclusão de julgamento e por maioria, denegou mandado de segurança impetrado contra acórdão do Tribunal de Contas da União (TCU), que anulou ato de concessão de aposentadoria e determinou que o impetrante retornasse à atividade, para completar os requisitos da aposentadoria integral, ou que a ele fossem pagos proventos proporcionais ao seu tempo de contribuição.
Na espécie, a Corte de Contas glosou o cômputo de tempo prestado na condição de aluno-aprendiz, por entender não ter sido comprovada a efetiva prestação do serviço – v. Informativo 814.
O Colegiado afirmou que o servidor, para ter o citado período contado como tempo de serviço, deveria apresentar certidão do estabelecimento de ensino frequentado. Tal documento deveria atestar a condição de aluno-aprendiz e o recebimento de retribuição pelos serviços executados, consubstanciada em auxílios materiais diversos.
Ressaltou que, com a edição da Lei 3.353/1959, passou-se a exigir, para a contagem do tempo mencionado, a demonstração de que a mão de obra foi remunerada com o pagamento de encomendas. O elemento essencial à caracterização do tempo de serviço como aluno-aprendiz não é a percepção de vantagem direta ou indireta, mas a efetiva execução do ofício para o qual recebia instrução, mediante encomendas de terceiros.
Como consequência, a declaração emitida por instituição de ensino profissionalizante somente comprovaria o período de trabalho caso registrasse expressamente a participação do educando nas atividades laborativas desenvolvidas para atender aos pedidos feitos às escolas, o que não ocorreu no caso. Da certidão juntada aos autos consta apenas que o impetrante frequentou curso técnico profissionalizante por certo período, sem referência à sua participação na produção de quaisquer bens ou serviços solicitados por terceiros. Não há sequer comprovação de retribuição pecuniária à conta do orçamento.
A ministra Rosa Weber, em voto-vista, acrescentou que, durante o transcurso do lapso temporal entre a concessão inicial da aposentadoria e o seu exame pelo TCU, o impetrante permaneceu inerte, apesar de haver sido intimado para comprovar ter recebido alguma remuneração como contraprestação pelo trabalho realizado na condição de aluno-aprendiz. Ademais, não instruiu o “mandamus” com a imprescindível prova pré-constituída.
Vencidos os ministros Luiz Fux e Edson Fachin, que concediam a ordem.
MS 31518/DF, rel. Min. Marco Aurélio, julgamento em 7.2.2017. (MS-31518)
Direito Constitucional - Magistratura
A Primeira Turma, em conclusão de julgamento e por maioria, concedeu mandado de segurança impetrado contra acórdão do Tribunal de Contas da União que teria considerado irregular o pagamento ao impetrante de proventos equivalentes ao subsídio de desembargador federal.
No caso, o impetrante é juiz federal e, embora tivesse passado à inatividade em 2010, teria adquirido o direito de se aposentar em 1994, quando o art. 192 da Lei 8.112/1990 ainda estava em vigor (“Art. 192. O servidor que contar tempo de serviço para aposentadoria com provento integral será aposentado: I – com a remuneração do padrão de classe imediatamente superior àquela em que se encontra posicionado;”). Isso garantiria a ele o direito de se aposentar com remuneração equivalente ao cargo imediatamente superior ao seu — v. Informativo 752.
A Turma consignou que o impetrante tem direito aos proventos calculados com a incidência do inciso I do art. 192 da Lei 8.112/1990, ou seja, à remuneração paga sob o regime de subsídio, em parcela única.
A ministra Rosa Weber, em voto-vista, acrescentou que o regime de subsídio não tornou os proventos do autor, tal como originalmente fixados, supervenientemente incompatíveis com a exigência de recebimento em parcela única. Ao contrário, a situação do impetrante se ajusta perfeitamente ao regime de subsídio.
Pontuou que, se o autor tinha direito a receber, de acordo as regras que vigiam ao tempo da satisfação dos requisitos para a sua aposentadoria, a remuneração do cargo imediatamente superior, vale dizer, desembargador federal, seria decorrência lógica que, com a alteração da Emenda Constitucional 19/1998, ele passasse a perceber o subsídio daquele cargo.
Ressaltou que o autor não pretendia nenhum adicional de caráter salarial cumulativo ao subsídio. Sua intenção era continuar a perceber o mesmo valor determinado pela lei vigente ao tempo em que preencheu os requisitos para sua inativação, ou seja, os proventos equivalentes à remuneração atualmente paga sob o regime de subsídio, em parcela única, a um desembargador federal (Lei 8.112/1990, art. 192, I), na exata medida do Enunciado 359 da Súmula do Supremo Tribunal Federal (STF).
Segundo a ministra, resultaria impróprio se decotar uma parte do subsídio, adquirido a tempo e modo constitucionais e legais, e passar a denominá-lo como vantagem pessoal, dando, artificialmente, tratamento diferente a verbas iguais, uma vez que derivadas da mesma rubrica (subsídio), como se distintas fossem.
Sustentou, ademais, que a questão não se resolveria pela tradicional aplicação da jurisprudência consolidada no STF, segundo a qual se admite a modificação de regime jurídico dos servidores a qualquer tempo, respeitada a irredutibilidade nominal dos vencimentos. Nessa ótica, a interferência do ato coator sobejaria a simples alteração dos critérios relativos à composição dos proventos e repercutiria nas garantias constitucionais do direito adquirido e da irredutibilidade dos proventos.
Por fim, concluiu que não se pode conceituar a situação pessoal do impetrante como uma vantagem pecuniária, uma vez que ele não pretendia nenhum acréscimo ao seu vencimento base, mas justo e exclusivamente o subsídio (parcela única) tal como assegurado no título de sua aposentadoria.
Vencido o ministro Roberto Barroso, que indeferia a segurança.
MS 32726/DF, rel. orig. Min. Roberto Barroso, red. p/ o ac. Min. Marco Aurélio, julgamento em 7.2.2017. (MS-32726)
Direito Processual Penal – Competência
A Primeira Turma, em conclusão e por maioria, deu provimento a agravo regimental em inquérito e determinou a remessa dos autos a juízo de primeira instância para apurar a eventual responsabilidade penal de terceiros em fato criminoso — v. Informativo 837.
No caso, os autos foram encaminhados a esta Corte pelo juízo de primeiro grau em razão da presença de um investigado com foro por prerrogativa de função no Supremo Tribunal Federal (STF).
O Ministério Público (MP) alegava a prévia existência de indícios de implicação delitiva de outros indivíduos sem prerrogativa de foro e salientava que a autoria do fato criminoso teria sido apurada antes da remessa dos autos ao STF, muito embora esses autos já tivessem sido arquivados nesta Corte.
A Turma entendeu que, vislumbrando o titular da ação penal a aparência de práticas criminosas contra indivíduos sem prerrogativa de foro antes da declinação de competência a esta Suprema Corte, é adequado o encaminhamento dos autos originais ao juízo declinante para, se for o caso, o órgão do MP na origem prosseguir na investigação com o aproveitamento dos atos até então praticados.
Afirmou, ainda, que a atuação judicial deve ser comedida em sede de investigações preliminares e que, por se tratar de um momento ainda bastante embrionário, não cabe definir limites objetivos e subjetivos da investigação.
Vencidos os ministros Marco Aurélio (relator) e Luiz Fux, que negavam provimento ao agravo regimental. Segundo eles, o inquérito dizia respeito, unicamente, a investigado com foro por prerrogativa de função no STF, cujos autos foram arquivados.
Inq 3158 AgR/RO, rel. orig. Min. Marco Aurélio, red. p/ o ac. Min. Rosa Weber, julgamento em 7.2.2017. (Inq-3158)
Direito Civil – Associações
Não viola o art. 217, I, da Constituição (“Art. 217. É dever do Estado fomentar práticas desportivas formais e não formais, como direito de cada um, observados: I - a autonomia das entidades desportivas dirigentes e associações, quanto a sua organização e funcionamento”) decisão que determina associação esportiva a observar a norma do art. 59 do Código Civil (“Art. 59. Compete privativamente à assembléia geral: I - destituir os administradores; II - alterar o estatuto. Parágrafo único. Para as deliberações a que se referem os incisos I e II deste artigo é exigido deliberação da assembléia especialmente convocada para esse fim, cujo quorum será o estabelecido no estatuto, bem como os critérios de eleição dos administradores”).Com base nesse entendimento, a Primeira Turma negou provimento a agravo regimental.
O agravante alegava que, diante da autonomia conferida pela citada norma constitucional para a organização e o funcionamento das entidades esportivas, estaria dispensado de observar o art. 59 do Código Civil, que disciplina a forma de alteração dos estatutos de associações em geral.
A Turma afirmou que a decisão agravada está em consonância com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmada a partir da ADI 2.937/SP (DJE de 28.5.2012).
RE 935482 AgR/SP, rel. Min. Rosa Weber, julgamento em 7.2.2017. (RE-935482)
Direito Penal - Princípios e Garantias Penais
A Segunda Turma concedeu a ordem em “habeas corpus” para absolver o paciente, denunciado pela alegada prática de desenvolver clandestinamente atividades de telecomunicação (Lei 9.472/1997, art. 183), em face da aplicação do princípio da insignificância.
No caso, tratava-se de proprietário de rádio comunitária cujo sinal supostamente causaria interferência nos serviços de comunicações instalados na região.
A Turma ressaltou que a Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL), em laudo técnico, reconheceu que, se a alegada interferência se confirmasse, atingiria canais que não estão sequer outorgados a operar na pequena área de cobertura da rádio comunitária.
Asseverou não ser possível reconhecer a tipicidade material da conduta ante a incidência na hipótese do princípio da insignificância. Afinal, o bem jurídico tutelado pela norma (segurança dos meios de comunicação) permaneceu incólume, sem sofrer qualquer espécie de lesão nem ameaça de lesão a merecer intervenção do Direito Penal. Nesse sentido, não foi demonstrada lesividade concreta, mas apenas potencial. Assim, a matéria deveria ser resolvida na esfera administrativa.
Salientou, por fim, a importância das rádios comunitárias como prestadoras de serviço público e a aparente boa-fé do paciente.
HC 138134/BA, rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgamento em 7.2.2017. (HC-138134)
| Sessões | Ordinárias | Extraordinárias | Julgamentos | Julgamentos por meio eletrônico* |
| Pleno | 8.2.2017 | 9.2.2017 | 3 | 75 |
| 1ª Turma | 7.2.2017 | — | 119 | 45 |
| 2ª Turma | 7.2.2017 | — | 23 | 6 |
DJe de 6 a 10 de fevereiro de 2017
REPERCUSSÃO GERAL EM ARE N. 950.787-SP
RELATOR: MIN. LUIZ FUX
EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. RECISÃO CONTRATUAL. INDENIZAÇÃO POR BENFEITORIAS CONSTRUÍDAS. FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE. DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA. PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, DO DEVIDO PROCESSO LEGAL E DO ACESSO À JUSTIÇA. IMPOSSIBILIDADE DE REDISCUSSÃO DE CLÁUSULAS CONTRATUAIS. INEXISTÊNCIA DE MATÉRIA CONSTITUCIONAL. SÚMULAS 279 E 454 DO STF. TEMA 890. INEXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL.
REPERCUSSÃO GERAL EM RE N. 983.765-DF
RELATOR: MIN. ROBERTO BARROSO
Ementa: DIREITO PENAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. COMPENSAÇÃO DA AGRAVANTE DA REINCIDÊNCIA COM A ATENUANTE DA CONFISSÃO ESPONTÂNEA. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL.
1. O Tribunal de origem, ao interpretar o art. 67 do Código Penal, entendeu ser possível a compensação entre a agravante da reincidência e a atenuante da confissão espontânea, por considerá-las, em tese, igualmente preponderantes.
2. Inexistência de matéria constitucional a ser apreciada. Questão restrita à interpretação de norma infraconstitucional.
3. Afirmação da seguinte tese: não tem repercussão geral a controvérsia relativa à possibilidade ou não de compensação da agravante da reincidência com a atenuante da confissão espontânea.
Decisão Publicada: 2
6 a 10 de fevereiro de 2017
ADI N. 4.862-PR
RELATOR: MIN. GILMAR MENDES
Ação Direta de Inconstitucionalidade. 2. Lei 16.785, de 11 de janeiro de 2011, do Estado do Paraná. 3. Cobrança proporcional ao tempo efetivamente utilizado por serviços de estacionamento privado. Inconstitucionalidade configurada. 4. Ação direta julgada procedente.
*noticiado no Informativo 835
AG. REG. NO ARE N. 982.744-MG
RELATOR: MIN. RICARDO LEWANDOWSKI
Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ALEGADA CONTRARIEDADE AO ART. 5º, LV, DA CONSTITUIÇÃO. OFENSA REFLEXA. SUSCITADA VIOLAÇÃO AO ART. 93, IX, DA LEI MAIOR. INOCORRÊNCIA. ACÓRDÃO DEVIDAMENTE FUNDAMENTADO. DIREITO DO CONSUMIDOR. PLANO DE SAÚDE. NECESSIDADE DE REEXAME DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL, DO ACERVO PROBATÓRIO DOS AUTOS E DAS CLÁUSULAS CONTRATUAIS. OFENSA INDIRETA. SUMÚLAS 279 E 454 DO STF. MAJORAÇÃO DOS HONORÁRIOS. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA.
I – Esta Corte firmou orientação no sentido de ser inadmissível, em regra, a interposição de recurso extraordinário para discutir matéria relacionada à ofensa aos princípios constitucionais do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório e da prestação jurisdicional, quando a verificação dessa alegação depender de exame prévio de legislação infraconstitucional, por configurar situação de ofensa reflexa ao texto constitucional.
II – A exigência do art. 93, IX, da Constituição não impõe seja a decisão exaustivamente fundamentada. O que se busca é que o julgador indique de forma clara as razões de seu convencimento.
III – É inadmissível o recurso extraordinário quando sua análise implica rever a interpretação de normas infraconstitucionais que fundamentam a decisão a quo. A afronta à Constituição, se ocorrente, seria apenas indireta.
IV – Para se chegar à conclusão contrária à adotada pelo Tribunal de origem, necessário seria o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos e de cláusulas contratuais, o que atrai a incidência das Súmulas 279 e 454 do STF.
V - Majorada a verba honorária fixada anteriormente, nos termos do art. 85, § 11, do CPC, observados os limites legais dos § 2º e § 3º do mesmo artigo.
VI - Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º do CPC.
HC N. 131.886-CE
RELATOR: MIN. MARCO AURÉLIO
TELECOMUNICAÇÕES – ATIVIDADE CLANDESTINA – EMISSORA – BAIXA FREQUÊNCIA – TIPICIDADE. A questão de a emissora de radiodifusão clandestina operar em baixa frequência repercute na fixação da pena-base – consequências do crime.
Acórdãos Publicados: 316
TRANSCRIÇÕES
Com a finalidade de proporcionar aos leitores do INFORMATIVO STF uma compreensão mais aprofundada do pensamento do Tribunal, divulgamos neste espaço trechos de decisões que tenham despertado ou possam despertar de modo especial o interesse da comunidade jurídica.
RE 803.297/RS*
RELATOR: Ministro Celso de Mello
EMENTA: IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AGENTE POLÍTICO. COMPORTAMENTO ALEGADAMENTE OCORRIDO NO EXERCÍCIO DE MANDATO DE GOVERNADOR DE ESTADO. POSSIBILIDADE DE SUJEIÇÃO A DUPLO REGIME JURÍDICO: (1) RESPONSABILIZAÇÃO POLÍTICA, MEDIANTE “IMPEACHMENT” (LEI Nº 1.079/50), DESDE QUE AINDA TITULAR DE REFERIDO MANDATO ELETIVO E (2) RESPONSABILIZAÇÃO CIVIL POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI Nº 8.429/92). EXTINÇÃO SUBSEQUENTE DO MANDATO DE GOVERNADOR DE ESTADO. EXCLUSÃO DO REGIME FUNDADO NA LEI Nº 1.079/50 (ART.76, PARÁGRAFO ÚNICO). PLEITO RECURSAL QUE OBJETIVA EXTINGUIR PROCESSO CIVIL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, EM RAZÃO DE, À ÉPOCA DOS FATOS, A RECORRENTE (Yeda Crusius) OSTENTAR A QUALIDADE DE CHEFE DO PODER EXECUTIVO LOCAL. APLICABILIDADE, CONTUDO, A EX-GOVERNADOR DE ESTADO, DO REGIME JURÍDICO FUNDADO NA LEI Nº 8.429/92. DOUTRINA. PRECEDENTES. REGIME DE PLENA RESPONSABILIDADE DOS AGENTES ESTATAIS, INCLUSIVE DOS AGENTES POLÍTICOS, COMO EXPRESSÃO NECESSÁRIA DO PRIMADO DA IDEIA REPUBLICANA. O RESPEITO À MORALIDADE ADMINISTRATIVA COMO PRESSUPOSTO LEGITIMADOR DOS ATOS GOVERNAMENTAIS. PRETENSÃO QUE, SE ACOLHIDA, TRANSGREDIRIA O DOGMA REPUBLICANO DA RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS. PARECER DA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA PELO IMPROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO DEDUZIDO POR YEDA RORATO CRUSIUS. DECISÃO QUE NEGA PROVIMENTO A ESSE APELO EXTREMO, PREJUDICADO O RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO PELO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL.
DECISÃO: Trata-se de recursos extraordinários interpostos pelo Ministério Público Federal, de um lado, e por Yeda Rorato Crusius, de outro. O primeiro apelo extremo foi deduzido contra acórdão proferido pelo E. Tribunal Regional Federal da 4ª Região, e o segundo recurso extraordinário, contra acórdão emanado do E. Superior Tribunal de Justiça.
As partes ora recorrentes, ao deduzirem os apelos extremos em questão, sustentaram que os Tribunais de origem teriam transgredido preceitos inscritos na Constituição da República.
Com efeito, a recorrente Yeda Crusius sustenta que agentes políticos (como os Chefes do Poder Executivo estadual) não se sujeitam à Lei Federal nº 8.429/1992, mas, unicamente, ao regime constitucional dos crimes de responsabilidade a que aludem a Lei nº 1.079/50 e o texto constitucional.
O acórdão que o E. Superior Tribunal de Justiça proferiu no caso ora em exame, acolhendo o recurso especial deduzido pelo Ministério Público Federal (que se insurgiu contra julgamento emanado do E. TRF/4ª Região), está assim ementado:
“ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO REGIMENTAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AGENTE POLÍTICO. APLICAÇÃO DA LEI Nº 8.429/1992. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES.
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2. Discute-se nos autos a possibilidade de aplicação da Lei nº 8.429, de 1992 a agente político que exerce o cargo de Governador de Estado.
3. O Tribunal de origem decidiu que ‘a Lei nº 8.429/92, que dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos por atos de improbidade administrativa, não se aplica aos agentes políticos, porquanto estes, nesta condição, não respondem por improbidade administrativa, mas, apenas, por crime de responsabilidade‘.
4. A jurisprudência desta Corte, ao contrário do que decidiu o acórdão recorrido, firmou-se no sentido da ‘possibilidade de ajuizamento de ação de improbidade em face de agentes políticos, em razão da perfeita compatibilidade existente entre o regime especial de responsabilização política e o regime de improbidade administrativa previsto na Lei n. 8.429/92, cabendo, apenas e tão-somente, restrições em relação ao órgão competente para impor as sanções quando houver previsão de foro privilegiado ’ratione personae’ na Constituição da República vigente’ (REsp 1282046/RJ, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 16.2.2012, DJe 27.2.2012).
5. No mesmo sentido são os precedentes: AgRg no AREsp 141.623/MG, Rel. Ministro Castro Meira, Segunda Turma, julgado em 6.12.2012, DJe 4.2.2013; REsp 1130584/PB, Rel. Ministro Teori Albino Zavascki, Primeira Turma, julgado em 18.9.2012, DJe 21.9.2012; AgRg no REsp 1127541/RN, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 4.11.2010, DJe 11.11.2010.
6. Por fim, na sessão do dia 16.9.2013, no julgamento do AgRg na Rcl 12.514/MT, de relatoria do Ministro Ari Pargendler, a Corte Especial firmou orientação no sentido de que o foro por prerrogativa de função não se estende ao processamento das ações de improbidade administrativa.
Embargos de declaração recebidos como agravo regimental e provido.”
(REsp 1.216.168-AgRg-EDcl/RS, Rel. Min. HUMBERTO MARTINS – grifei)
Sendo esse o contexto, passo a examinar as postulações recursais em causa. E, ao fazê-lo, mostra-se importante assinalar – considerada a estrita delimitação que esta Suprema Corte estabeleceu no julgamento da Rcl 2.138/DF (em decisão que, inteiramente desprovida de efeito vinculante, restringiu o debate do tema, limitando-o, unicamente, aos Ministros de Estado) – que a pretendida inaplicabilidade da Lei nº 8.429/92 aos agentes políticos locais (como os Governadores, p. ex.), tal como ora sustentado por Yeda Rorato Crusius, conduziria, se admitida fosse, à completa frustração do dogma republicano segundo o qual todos os agentes públicos são essencialmente responsáveis (“accountable”) pelos comportamentos que adotem na prática do respectivo ofício governamental.
O que me parece irrecusável, no exame da controvérsia em análise, é que o acolhimento da pretensão deduzida pela recorrente em referência, especificamente considerado o contexto em causa, torná-la-ia imune a qualquer responsabilização, pois, já não mais titularizando mandato de Governador de Estado, não seria possível instaurar-se, contra ela, o concernente processo de “impeachment” (Lei nº 1.079/50, art. 76, parágrafo único).
De outro lado, e se admitida a tese ora sustentada nesta sede recursal, também não incidiria, na espécie, a Lei nº 8.429/92, eis que a recorrente, ex-Governadora de Estado, é categórica ao pretender a sua não sujeição à disciplina estabelecida no diploma legislativo que dispõe sobre improbidade administrativa e estabelece o procedimento ritual concernente à respectiva ação civil.
É por tal motivo que se impõe reconhecer, em situações como a destes autos (em que já cessou a investidura no mandato de Governador de Estado), a plena e integral aplicabilidade da Lei nº 8.429/92, ainda mais se tiver presente que o Supremo Tribunal Federal, ao julgar a ADI 2.797/DF e a ADI 2.806/DF, das quais foi Relator o eminente Ministro SEPÚLVEDA PERTENCE, declarou a inconstitucionalidade dos §§ 1º e 2º do art. 84 do Código de Processo Penal, introduzidos pela Lei nº 10.628/2002, a significar, portanto, que, mesmo que se pudesse reconhecer a competência originária do Supremo Tribunal Federal, de Tribunais Superiores ou de Tribunais de segundo grau (o que se alega por mera concessão dialética), ainda assim não se revelaria invocável qualquer prerrogativa de foro, perante tais órgãos judiciários, em se tratando de ex-titulares de determinados mandatos, cargos ou funções.
Cabe destacar, no ponto, que esta Suprema Corte tem reiteradamente enfatizado ser aplicável, a quem já exerceu determinadas titularidades políticas e/ou funcionais, o regime jurídico fundado na Lei nº 8.429/92, reconhecida, em tais hipóteses, a competência do magistrado de primeiro grau (Pet 3.030-QO/RO, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – Pet 4.070-AgR/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO – PET 4.089-AgR/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO – PET 4.314-AgR/DF, Rel. Min. ROSA WEBER – RcL 3.405-AgR/SP, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE – RcL 3.499-AgR/SP, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE – RE 444.042-AgR/SP, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, v.g.):
“AÇÃO CÍVEL DE IMPROBIDADE – EX-DEPUTADO FEDERAL. Não incumbe ao Supremo o julgamento de ação cível de improbidade envolvendo ex-deputado federal. Considerações sobre a matéria constantes do voto do relator e dos prolatados pelos demais integrantes do Tribunal. Princípio da economia processual – o máximo de eficácia da lei com o mínimo de atuação judicante –, ficando o tema referente à competência quanto à citada ação em tese para deslinde em caso que o reclame.”
(Pet 3.030-QO/RO, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – grifei)
“COMPETÊNCIA. Ação civil pública por improbidade administrativa. Ação cautelar preparatória. Propositura contra ex-deputado federal. Foro especial. Prerrogativa de função. Inaplicabilidade a ex-titulares de mandatos eletivos. Jurisprudência assentada. Ausência de razões novas. Decisão mantida. Agravo regimental improvido. Ex-deputado não tem direito a foro especial por prerrogativa de função, em ação civil pública por improbidade administrativa.”
(Pet 3.421-AgR/MA, Rel. Min. CEZAR PELUSO – grifei)
“RECLAMAÇÃO – AÇÃO CIVIL POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – COMPETÊNCIA DE MAGISTRADO DE PRIMEIRO GRAU, QUER SE CUIDE DE OCUPANTE DE CARGO PÚBLICO, QUER SE TRATE, COMO NA ESPÉCIE, DE TITULAR DE MANDATO ELETIVO (PREFEITO MUNICIPAL) AINDA NO EXERCÍCIO DAS RESPECTIVAS FUNÇÕES – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. – O Supremo Tribunal Federal tem advertido que, tratando-se de ação civil por improbidade administrativa (Lei nº 8.429/92), mostra-se irrelevante, para efeito de definição da competência originária dos Tribunais, que se cuide de ocupante de cargo público ou de titular de mandato eletivo ainda no exercício das respectivas funções, pois a ação civil em questão deverá ser ajuizada perante magistrado de primeiro grau. Precedentes.”
(Rcl 2.766-AgR/RN, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
Vale referir, por relevante, decisão que a eminente Ministra CÁRMEN LÚCIA proferiu como Relatora da ACO 2.356/PB e na qual, ao negar prerrogativa de foro perante o E. Superior Tribunal de Justiça a Governador de Estado em pleno exercício de seu mandato eletivo, reconheceu submeter-se o Chefe do Poder Executivo estadual, em tema de processo civil de improbidade administrativa, ao regime jurídico da Lei nº 8.429/92, definindo, para esse efeito, a competência de órgãos judiciários de primeira instância:
“8. (…) a circunstância de o investigado ocupar, atualmente, o cargo de governador daquele Estado não determina automaticamente a competência do Superior Tribunal de Justiça para julgamento de ação de improbidade.
A competência instituída na alínea ‘a’ do inciso I do art. 105 da Constituição da República para processar e julgar originariamente os Governadores respeita aos crimes comuns e aos de responsabilidade.
Tanto significa que a atribuição para apuração e investigação dos fatos relacionados à ‘suposta prática de atos de improbidade pelo ex-prefeito do Município de João Pessoa, Ricardo Vieira Coutinho (atual Governador do Estado da Paraíba), na condução do processo licitatório realizado pela Secretaria de Infraestrutura de João Pessoa, em 2005, cujo objeto era a execução de serviços de reforma e adaptação de terminal rodoviário urbano’ (fls. 2-3) é do Ministério Público Estadual.
A ação de improbidade é de natureza cível, como assentado por este Supremo Tribunal e, ainda que ao final das investigações possam ser encontradas provas de eventual ilícito, nesse momento processual não há dados suficientes a conduzirem a conclusão que supere a atribuição proposta, que é voltada a atos indiciariamente tidos como de improbidade administrativa.
9. Pelo exposto, conheço da presente Ação Cível Originária e declaro a atribuição do Ministério Público Estadual para investigar os fatos narrados nos autos e propor eventuais medidas contra os gestores públicos responsáveis, se for o caso.
Remetam-se os autos à Procuradoria-Geral da Justiça do Estado da Paraíba.” (grifei)
Cumpre ter presente, por necessário, que o Supremo Tribunal Federal, em julgamento plenário ocorrido após o exame da Rcl 2.138/DF (que a ora recorrente Yeda Rorato Crusius invocou como fundamento de sua pretensão jurídica), ao defrontar-se, uma vez mais, com idêntica controvérsia, placitou, em unânime votação, o entendimento de que agentes políticos estão sujeitos a uma “dupla normatividade em matéria de improbidade, com objetivos distintos”, tanto aquela fundada na Lei nº 8.429/92, quanto aquela decorrente da Lei nº 1.079/50:
“(...) repisa-se, nestes autos, a mesma tese sustentada na Reclamação 2.138. Ou seja, a de que as condutas descritas na lei de improbidade administrativa, quando imputadas a autoridades detentoras de prerrogativa foro, se converteriam em crimes de responsabilidade.
A tese é para mim inaceitável.
Eu entendo que há, no Brasil, uma dupla normatividade em matéria de improbidade, com objetivos distintos: em primeiro lugar, existe aquela específica da Lei 8.429/1992, de tipificação cerrada mas de incidência sobre um vasto rol de possíveis acusados, incluindo até mesmo pessoas que não tenham qualquer vínculo funcional com a Administração Pública (Lei 8.429/1992, art. 3º); e uma outra normatividade relacionada à exigência de probidade que a Constituição faz em relação aos agentes políticos, especialmente ao chefe do Poder Executivo e aos ministros de Estado, ao estabelecer no art. 85, inciso V, que constituem crime de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentem contra a probidade da administração. No plano infraconstitucional essa segunda normatividade se completa com o art. 9º da Lei 1.079/1950.
Trata-se de disciplinas normativas diversas, as quais, embora visando, ambas, à preservação do mesmo valor ou princípio constitucional, – isto é, a moralidade na Administração Pública – têm, porém, objetivos constitucionais diversos.
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Insisto (…). Não há impedimento à coexistência entre esses dois sistemas de responsabilização dos agentes do Estado.”
(Pet 3.923-QO/SP, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA – grifei)
Esse entendimento jurisprudencial, por sua vez, mereceu especial destaque de JOSÉ ROBERTO PIMENTA OLIVEIRA (“Improbidade Administrativa e sua Autonomia Constitucional”, p. 425/428, item n. 11.1, 2009, Fórum), cuja lição, no tema, bem analisou esse específico aspecto da controvérsia, especialmente no ponto em que reconheceu, tratando-se de determinados agentes políticos, a legitimidade da convivência entre o regime jurídico de responsabilização político-administrativa (Lei nº 1.079/50 e DL nº 201/67), de um lado, e o regime jurídico de responsabilização civil por improbidade administrativa (Lei nº 8.926/92), de outro:
“A similaridade do ‘conteúdo político’ das sanções por improbidade e por crime de responsabilidade não autoriza ilação no sentido de que os ‘agentes políticos’ estão salvaguardados da primeira, porque sujeitos ao processo e julgamento das infrações político-constitucionais.
Inexiste no sistema republicano adotado pela Constituição Federal restrição à categoria de agente público que possa ser retirado do campo de incidência do regime sancionatório civil. A regra do artigo 37, § 4º não contém nenhum elemento autorizatório de qualquer redução do seu raio de alcance subjetivo. A República não admite diferenciação de responsabilidade de agentes públicos, senão as estritamente catalogadas na própria ordem jurídica que a instaura, sobretudo temática afeta ao controle da atuação funcional. Estruturado um sistema vocacionado à tutela direta da probidade no seio da coisa pública, não há como isentar determinados agentes com fulcro na aventada complexidade da situação funcional ou das atribuições de certo agente público republicano. (…).
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(…) Não impressiona que o agente público submetido à jurisdição política esteja sujeito à dupla normatividade em matéria de improbidade – já que cumprem ‘objetivos constitucionais diversos’, para utilizar expressão do Min. Joaquim Barbosa –, ‘com possibilidade de sofrer punições estatais com conteúdo político assemelhado’.
É que as sanções constitucionais por crime de responsabilidade não esgotam a utilização das referidas consequências desfavoráveis aplicáveis ao agente público em razão de ilícito. Primeiro, basta referência à responsabilidade penal comum a ensejar semelhantes punições. Segundo, a justificativa das penalidades na reação ao crime de responsabilidade está umbilicalmente atrelada no desiderato da Constituição em afastar da vida política quem não logrou observar as condições de legitimidade necessárias para exercer uma relevante missão na sociedade política organizada. Terceiro, a improbidade também é causa legítima de perda da função pública e suspensão de direitos políticos de agentes submetidos à reprimenda político-constitucional, por determinação expressa de juízo de valor constitucional autônomo.” (grifei)
Não é por outro motivo que autores eminentes – como FERNANDO CAPEZ (“Limites Constitucionais à Lei de Improbidade”, p. 295, item n. 4.4.3, 2010, Saraiva), FRANCISCO OCTAVIO DE ALMEIDA PRADO (“Improbidade Administrativa”, p. 69, item n. 7.3, 2001, Malheiros), WALLACE PAIVA MARTINS JÚNIOR (“Probidade Administrativa”, p. 241/242, item n. 41, e p. 249, item n. 42, 2001, Saraiva), WALDO FAZZIO JÚNIOR (“Atos de Improbidade Administrativa”, p. 249/250, item n. 10.4, 2007, Atlas), MÔNICA NICIDA GARCIA (“Responsabilidade do Agente Público”, p. 278/285, item n. 10.6, 2004, Fórum), JOSÉ ANTONIO LISBÔA NEIVA (“Improbidade Administrativa – Legislação comentada artigo por artigo”, p. 27/41, 2ª ed., 2011, Impetus), CARLOS FREDERICO BRITO DOS SANTOS, (“Improbidade Administrativa – Reflexões sobre a Lei nº 8.429/92”, p. 25/35, item n. 1.1, 2ª ed., 2007, Forense), EMERSON GARCIA e ROGÉRIO PACHECO ALVES (“Improbidade Administrativa”, p. 581/585, item n. 6.1, 2010, Lumen Juris), v.g. – põem em perspectiva o fato de agentes políticos acharem-se, também eles, passivamente legitimados “ad causam” para efeito de ajuizamento da pertinente ação civil de improbidade administrativa, pois essa particular condição político-jurídica por eles ostentada não os exonera do dever de probidade nem os exclui da esfera de plena incidência normativa da Lei de Improbidade Administrativa, ainda mais se se tratar, como sucede no caso ora em exame, de ex-titular de mandato eletivo de Governador de Estado.
Cabe registrar, por ser expressiva desse entendimento, a compreensão do tema revelada pelo eminente e saudoso Ministro TEORI ZAVASCKI, Relator, quando de julgamento proferido no E. Superior Tribunal de Justiça (Rcl 2.790/SC):
“(...) Olhada a questão sob o ângulo exclusivamente constitucional e separados os elementos de argumentação segundo a sua natureza própria, é difícil justificar a tese de que todos os agentes políticos sujeitos a crime de responsabilidade (nos termos da Lei 1.079/50 ou do Decreto-lei 201/67) estão imunes, mesmo parcialmente, às sanções do art. 37, § 4º, da Constituição. É que, segundo essa norma constitucional, qualquer ato de improbidade está sujeito às sanções nela estabelecidas, inclusive à da perda do cargo e à da suspensão de direitos políticos. Ao legislador ordinário, a quem o dispositivo delegou competência apenas para normatizar a ‘forma e gradação’ dessas sanções, não é dado limitar o alcance do mandamento constitucional. Somente a própria Constituição poderia fazê-lo e, salvo em relação a atos de improbidade do Presidente da República adiante referidos, não se pode identificar no texto constitucional qualquer limitação dessa natureza.
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O que se conclui, em suma, é que, excetuada a hipótese de atos de improbidade praticados pelo Presidente da República (sujeitos, por força da própria Constituição, a regime especial), não há norma constitucional alguma que imunize os agentes políticos, sujeitos a crime de responsabilidade, de qualquer das sanções por ato de improbidade previstas no art. 37, § 4º. Seria igualmente incompatível com a Constituição eventual preceito normativo infraconstitucional que impusesse imunidade dessa natureza. O que há, inegavelmente, é uma situação de natureza estritamente processual, que nem por isso deixa de ser sumamente importante no âmbito institucional, relacionada com a competência para o processo e julgamento das ações de improbidade, já que elas podem conduzir agentes políticos da mais alta expressão a sanções de perda do cargo e à suspensão de direitos políticos. Essa é a real e mais delicada questão institucional que subjaz à polêmica sobre atos de improbidade praticados por agentes políticos. Ora, a solução constitucional para o problema, em nosso entender, está no reconhecimento, também para as ações de improbidade, do foro por prerrogativa de função assegurado nas ações penais.” (grifei)
Posta a questão nesses termos, não vejo como acolher a pretensão recursal deduzida por Yeda Rorato Crusius, pois, como anteriormente por mim assinalado na presente decisão, a aceitação de seu pleito implicaria conferir-lhe imunidade a qualquer responsabilização de ordem jurídica, eis que, por não titularizar, atualmente, mandato de Governador de Estado, acha-se excluída do regime jurídico da Lei nº 1.079/50 (art. 76, parágrafo único), o que justificava, plenamente, a possibilidade de contra ela instaurar-se, tal como sucedeu na espécie, o concernente processo civil de responsabilização por improbidade administrativa, nos precisos termos da Lei nº 8.429/92.
O entendimento que venho de expor mostra-se reverente a um dos grandes princípios consagrados pela ordem republicana e que consiste na plena responsabilização de todos aqueles investidos no exercício de funções governamentais.
Como sabemos, a responsabilidade dos agentes estatais, num sistema constitucional de poderes limitados, tipifica-se como uma das cláusulas essenciais à configuração mesma do primado da ideia republicana, que se opõe – em função de seu próprio conteúdo – às formulações teóricas ou jurídico-positivas que proclamam, nos regimes monárquicos, a absoluta irresponsabilidade pessoal do Rei ou do Imperador, tal como ressaltado por JOSÉ ANTONIO PIMENTA BUENO (“Direito Público Brasileiro e Análise da Constituição do Império”, p. 203, item n. 267, 1958, Ministério da Justiça – DIN).
Mesmo naqueles Países, cujo ordenamento político revele uma primazia do Poder Executivo, derivada do crescimento das atividades do Estado, ainda assim – e tal como salienta JOSAPHAT MARINHO (RDA 156/11) – essa posição hegemônica, no plano jurídico-institucional, “não equivale a domínio ilimitado e absorvente”, basicamente porque a expansão do arbítrio, dos excessos e dos abusos deve ser contida por um sistema que permita a aferição do grau de responsabilidade daqueles que exercem o poder.
A consagração do princípio da responsabilidade dos agentes estatais configura “uma conquista fundamental da democracia e, como tal, é elemento essencial da forma republicana democrática que a Constituição brasileira adotou (…)” (PAULO DE LACERDA, “Princípios de Direito Constitucional Brasileiro”, vol. I/459, item n. 621).
A sujeição dos agentes públicos às consequências jurídicas de seu próprio comportamento, é inerente e consubstancial, desse modo, ao regime republicano, que constitui, no plano de nosso ordenamento positivo, uma das mais relevantes decisões políticas fundamentais adotadas pelo legislador constituinte brasileiro.
A forma republicana de Governo, analisada em seus aspectos conceituais, faz instaurar, portanto, um regime de responsabilidade a que se devem submeter, de modo pleno, todos os agentes públicos, inclusive aqueles que se qualificam como agentes políticos.
O princípio republicano, que outrora constituiu um dos núcleos imutáveis das Cartas Políticas promulgadas a partir de 1891, não obstante sua plurissignificação conceitual, consagra, a partir da ideia central que lhe é subjacente, o dogma de que todos os agentes públicos – os agentes políticos, em particular – são responsáveis perante a lei (WILSON ACCIOLI, “Instituições de Direito Constitucional”, p. 408/428, itens ns. 166/170, 2ª ed., 1981, Forense; JOSÉ AFONSO DA SILVA, “Curso de Direito Constitucional Positivo”, p. 518/519, 10ª ed., 1995, Malheiros; MARCELO CAETANO, “Direito Constitucional”, vol. II/239, item n. 90, 1978, Forense, v.g.).
Cumpre destacar, no ponto, o magistério irrepreensível do saudoso GERALDO ATALIBA (“República e Constituição”, p. 38, item n. 9, 1985, RT), para quem a noção de responsabilidade traduz um consectário natural do dogma republicano:
“A simples menção ao termo república já evoca um universo de conceitos, intimamente relacionados entre si, sugerindo a noção do princípio jurídico que a expressão quer designar. Dentre tais conceitos, o de responsabilidade é essencial.” (grifei)
Nesse contexto, vale referir que o princípio da moralidade administrativa (que tem, na Lei nº 8.429/92 poderosíssimo instrumento de sua concretização, na medida em que legitima a punição do “improbus administrator”), qualifica-se como valor constitucional impregnado de substrato ético, erigido à condição de vetor fundamental que rege as atividades do Poder Público, como resulta da proclamação inscrita no art. 37, “caput”, da Constituição da República.
É preciso ressaltar, neste ponto, que a atividade estatal, qualquer que seja o domínio institucional de sua incidência, está necessariamente subordinada à observância de parâmetros ético-jurídicos que se refletem na consagração constitucional do princípio da probidade administrativa.
Esse postulado fundamental, que rege a atuação do Poder Público, confere substância e dá expressão a uma pauta de valores éticos em que se funda a ordem positiva do Estado.
É por essa razão que o princípio constitucional da probidade administrativa, ao impor limitações ao exercício do poder estatal, legitima o controle jurisdicional de todos os atos do Poder Público que transgridam os valores éticos que devem pautar o comportamento dos órgãos e agentes governamentais.
Na realidade, e especialmente a partir da Constituição promulgada em 1988, a estrita observância do postulado da moralidade administrativa passou a qualificar-se como pressuposto de validade dos atos, que, fundados, ou não, em competência discricionária, tenham emanado de autoridades ou órgãos do Poder Público, consoante proclama autorizado magistério doutrinário, valendo referir, no ponto, a valiosa lição expendida pela ilustre Professora e eminente Juíza desta Suprema Corte, Ministra CÁRMEN LÚCIA ANTUNES ROCHA (“Princípios Constitucionais da Administração Pública”, p. 191, item n. 3.3, 1994, Del Rey):
“O fortalecimento da moralidade administrativa como princípio jurídico deu-se, pois, com a aceitação da idéia de que o serviço público tem que atender ao que é justo e honesto para a sociedade a que se destina. A Administração Pública tem, pois, que tomar a si a responsabilidade de realizar os fins da sociedade segundo padrões normativos de justiça e de justeza, esta configurada pelo conjunto de valores éticos que revelam a moralidade.
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A moralidade administrativa é, pois, princípio jurídico que se espraia num conjunto de normas definidoras dos comportamentos éticos do agente público, cuja atuação se volta a um fim legalmente delimitado, em conformidade com a razão de Direito exposta no sistema normativo. Note-se que a razão ética que fundamenta o sistema jurídico não é uma ‘razão de Estado’. Na perspectiva democrática, o Direito de que se cuida é o Direito legitimamente elaborado pelo próprio povo, diretamente ou por meio de seus representantes. A ética da qual se extraem os valores a serem absorvidos pelo sistema jurídico na elaboração do princípio da moralidade administrativa é aquela afirmada pela própria sociedade segundo as suas razões de crença e confiança em determinado ideal de Justiça, que ela busca realizar por meio do Estado.
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A moralidade administrativa legitima o comportamento da Administração Pública, elaborada como ela é por um Direito nascido do próprio povo. Por isso, é o acatamento da moralidade administrativa, como princípio de Direito que dota o sistema de legitimidade, o que se estende à qualificação legítima do Poder do Estado. O que se põe em foco, quando se cuida de moralidade administrativa, é a confiança do povo no Poder institucionalizado e a legitimidade de seu desempenho quanto à gestão da coisa pública. ‘O maior interessado na moralidade administrativa é, permanentemente, o povo de um Estado’. Poucos princípios jurídicos dependem mais e tão diretamente da participação e da afirmação popular permanente, em sua elaboração, em sua formalização justa, em sua aplicação e em sua garantia, do que o da moralidade administrativa.” (grifei)
Daí a (procedente) observação feita pelo eminente Ministro CARLOS VELLOSO, em voto proferido no julgamento da Reclamação 2.138/DF:
“O princípio da moralidade administrativa e a probidade administrativa se relacionam. Aquele, o princípio da moralidade administrativa, constitui o gênero, do qual a probidade administrativa é espécie. ‘Então’, escreve Marcelo Figueiredo, ‘a improbidade administrativa seria a imoralidade administrativa qualificada, ou seja, a improbidade é exatamente aquele campo específico de punição, de sancionamento da conduta de todos aqueles que violam a moralidade administrativa’ (Marcelo Figueiredo, ‘ob. e loc. cits.’).
A Lei nº 8.429, de 1992, que dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos pela prática de atos de improbidade, que tem sua gênese na Constituição Federal, art. 37, § 4º, é, portanto, instrumento de realização do princípio maior, o da moralidade administrativa.
Dispõe o § 4º do art. 37 da Constituição da República:
Art. 37. …..........................................................................
§ 4º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação prevista em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.’
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A lei que dispõe sobre as sanções aplicáveis ao administrador ímprobo é, portanto, instrumento de realização do princípio da moralidade administrativa. Assim, a interpretação desta, que tem por finalidade, vale repetir, realizar o princípio constitucional, há de ser a mais larga, a fim de se conferir a máxima eficácia a este. …...................................................................................................
Posta assim a questão, é forçoso convir que os agentes políticos mencionados somente respondem pelos crimes de responsabilidade tipificados na lei especial (CF, parágrafo único do art. 85). No que não estiver tipificado como tal, não há falar em crime de responsabilidade. E no que não estiver tipificado como crime de responsabilidade, mas estiver definido como ato de improbidade, responderá o agente político na forma da lei própria, a Lei 8.429, de 1992, aplicável a qualquer agente público, certo que ‘reputa-se como agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior’ (Lei 8.429/92, art. 2º).
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Isentar os agentes políticos da ação de improbidade administrativa seria um desastre para a administração pública. Infelizmente, o Brasil é um país onde há corrupção, apropriação de dinheiros públicos por administradores ímprobos. (...).
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Assim posta a questão, verifica-se que as tipificações da Lei 8.429/92, invocadas na ação civil pública, retro transcritas, não se enquadram como crime de responsabilidade definido na Lei 1.079, de 1950, a menos que se empreste interpretação extensiva ao crime de responsabilidade do Presidente da República inscrito no inciso 7 do art. 9º: proceder de modo incompatível com a dignidade, a honra e o decoro do cargo. A interpretação extensiva, entretanto, não seria possível, por isso que, tratando-se de crime, seja crime comum, ou crime de responsabilidade, observa-se a tipificação cerrada, sem possibilidade de interpretação extensiva ou analógica.” (grifei)
Nesse contexto, o exame da presente causa evidencia que o recurso extraordinário deduzido por Yeda Rorato Crusius é inviável, eis que o acórdão por ela impugnado, que emanou do E. Superior Tribunal de Justiça, ajusta-se à diretriz jurisprudencial que esta Suprema Corte firmou na análise da matéria em referência.
A circunstância que venho de mencionar – plena adequação, na espécie ora em exame, do acórdão recorrido (STJ) à jurisprudência dominante desta Corte Suprema – torna aplicável ao caso o que dispõe o § 2º do art. 323 do RISTF, que exclui a instauração do procedimento concernente ao regime de repercussão geral.
Finalmente, cabe-me observar que o recurso extraordinário interposto pelo Ministério Público Federal contra o acórdão proferido pelo E. TRF/4ª Região está prejudicado, porque o “Parquet” conseguiu reformá-lo, integralmente, em sede recursal especial (REsp 1.216.168-AgR-EDcl/RS), em julgamento que, emanado do E. Superior Tribunal de Justiça, está sendo confirmado, em todos os seus termos, pela presente decisão.
Sendo assim, e em face das razões expostas, nego provimento ao apelo extremo deduzido por Yeda Rorato Crusius (CPC/15, art. 932, IV “b”), restando prejudicado o recurso extraordinário interposto pelo Ministério Público Federal (CPC/15, art. 932, III).
Não incide, no caso em exame, o que prescreve o art. 85, § 11, do CPC/15, ante a ausência de condenação em verba honorária na origem.
Publique-se.
Brasília, 06 de fevereiro de 2017.
Ministro CELSO DE MELLO
Relator
*decisão pendente de publicação
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