Este Informativo, elaborado a partir de notas tomadas nas sessões de julgamento das Turmas e do Plenário, contém resumos não-oficiais de decisões proferidas pelo Tribunal. A fidelidade de tais resumos ao conteúdo efetivo das decisões, embora seja uma das metas perseguidas neste trabalho, somente poderá ser aferida após a sua publicação no Diário da Justiça.

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Município: Alteração de Limites Territoriais
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Exacerbação da Pena e Quantidade de Entorpecente
Direito de Recorrer em Liberdade
Serviços Funerários: Competência Municipal (Transcrições)
Associação e Legitimidade Ativa (Transcrições)

T R A N S C R I Ç Õ E S

Com a finalidade de proporcionar aos leitores do INFORMATIVO STF uma compreensão mais aprofundada do pensamento do Tribunal, divulgamos neste espaço trechos de decisões que tenham despertado ou possam despertar de modo especial o interesse da comunidade jurídica.
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Serviços Funerários: Competência Municipal (Transcrições)

RE 387990/SP


RELATOR: MIN. CARLOS VELLOSO


EMENTA: CONSTITUCIONAL. MUNICÍPIO. SERVIÇO FUNERÁRIO. C.F., art. 30, V.
I. - Os serviços funerários constituem serviços municipais, dado que dizem respeito com necessidades imediatas do Município. C.F., art. 30, V.
II. - Precedentes do STF.
III. - RE conhecido e provido.


DECISÃO: - Vistos. O acórdão recorrido, em mandado de segurança, proferido pela Quarta Câmara de Direito Público do Eg. Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, está assim ementado:

"MUNICÍPIO - Funerária - Transporte intermunicipal de cadáveres, comercialização de produtos e prestação de outros serviços complementares - Promoção por empresa de outro Município - Impedimento pela Municipalidade - Inconstitucionalidade - Questão que transcende os seus lindes físicos - Competência do Estado para legislar a respeito - Nulidade da decisão também não pronunciada, por força do artigo 249, § 2º, do Código de Processo Civil - Sentença reformada - Recurso provido, para conceder a segurança." (Fl. 127)

Daí o RE, interposto pelo SERVIÇO FUNERÁRIO DO MUNICÍPIO DE SANTO ANDRÉ, fundado no art. 102, III, a, da Constituição Federal, com alegação de ofensa ao art. 30, I e V, da mesma Carta, sustentando, em síntese, o seguinte:
a) as leis municipais discutidas, distintamente do que entendido pelo acórdão recorrido, não atribuem exclusividade à recorrente para a prestação dos serviços de transporte intermunicipal de cadáveres; na verdade, a legislação municipal questionada trata do transporte fúnebre, por estradas de rodagem, do Município de Santo André para outra localidade, devendo-se entender a expressão "outra localidade" como regiões da periferia, distritos, estações balneárias e até bairros mais distantes do centro urbano, mas ainda dentro dos limites territoriais do mesmo município;
b) o art. 3º da Lei municipal 3.394/70 não estabeleceu monopólio acerca da prestação de serviços funerários, dado que, a despeito de o art. 1º da Lei estadual 9.055/94 estabelecer que a comercialização de caixões e urnas funerárias e a prestação de outros serviços são livres à iniciativa privada, deve-se considerar a competência constitucional do Município para fixar o rol dos serviços públicos que a população local necessita, valendo salientar que, "no caso de Santo André, os serviços funerários e de cemitérios são assumidos como serviço público por força não apenas de lei ordinária, mas da própria Lei Orgânica do Município (...)" (fl. 148);
c) os serviços funerários não são atividades exploráveis economicamente pela iniciativa privada em regime de mercado e competição, sendo certo que tais serviços, cuja titularidade legal é dos Municípios, por intermédio da autarquia recorrente, se submetem a regime de direito público.
Admitido o recurso, subiram os autos.
O ilustre Subprocurador-Geral da República, Dr. Wagner de Castro Mathias Netto, opinou pelo provimento do recurso.
Autos conclusos em 16.02.2004.
Decido.
Assim o parecer do ilustre Subprocurador-Geral da República, Dr. Wagner de Castro Mathias Netto:

"(...)
Este recurso é interposto de acórdão que, em grau de apelo, entendeu caber ao Estado legislar sobre serviços funerários, porquanto ultrapassariam os lindes da competência legislativa municipal estabelecida na Carta Política, reduzida, no caso, aos 'interesses locais' da municipalidade.
Irresignado, o recorrente invoca lesão ao art. 30, I e V da CF/88 e quer cabível a iniciativa com fulcro na alínea 'a' do permissivo constitucional.
Preenchidos os requisitos de admissibilidade, o recurso é de ser provido.
Com efeito, a matéria não é desconhecida dessa Corte Suprema, que, em outra oportunidade, assim manifestou-se:

'Os serviços funerários constituem, na verdade, serviços municipais, tendo em vista o disposto no art. 30, V, da Constituição: aos Municípios compete 'organizar e prestar, diretamente ou sob o regime de concessão ou permissão, os serviços de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial'. Interesse local diz respeito a interesse que diz de perto com as necessidades imediatas do Município. E não há dúvida que o serviço funerário diz respeito com necessidades imediatas do Município. Leciona Hely Lopes Meirelles que 'o serviço funerário é da competência municipal, por dizer respeito a atividades de precípuo interesse local, quais sejam, a confecção de caixões, a organização de velório, o transporte de cadáveres e a administração de cemitérios.' (Hely Lopes Meirelles, 'Direito Municipal Brasileiro', 10ª ed., 1998, atualizada por Izabel Camargo Lopes Monteiro e Célia Marisa Prendes, Malheiros Editores, pág. 339). Esse entendimento é tradicional no STF, conforme se vê do decidido no RE 49.988/SP, Relator o Ministro Hermes Lima, cujo acórdão está assim ementado:

Ementa: Organização de serviços públicos municipais. Entre estes estão os serviços funerários. Os municípios podem, por conveniência coletiva e por lei própria, retirar a atividade dos serviços funerários do comércio comum.' (RTJ 30/155)

....' (STF, ADIn 1.221/RJ, Rel. Min. Carlos Velloso)

Assim, não cabendo maiores dilações sobre o tema, opina o Ministério Público Federal pelo provimento do recurso.

(...)." (Fls. 291-293)

Preliminarmente, registre-se que não há falar, no caso, em inconstitucionalidade. É que as leis municipais objeto da causa, Lei 1.800/62 e Lei 3.394/70, são anteriores à Constituição. Não há falar, tem decidido o Supremo Tribunal Federal, em inconstitucionalidade superveniente. Teríamos, no caso, a teoria kelseniana do não-recebimento da norma anterior à Constituição e com esta conflitante. Noutras palavras, as normas anteriores à Constituição, com esta incompatíveis, são revogadas pela Constituição nova.
Feito o registro, examinemos o recurso.
Realmente, os serviços funerários constituem serviços municipais, tendo em vista o disposto no art. 30, V, da Constituição. Assim decidiu o Supremo Tribunal Federal, pelo seu Plenário, no julgamento da ADI 1.221/RJ, por mim relatada, portando o acórdão a seguinte ementa:

"EMENTA: CONSTITUCIONAL. MUNICÍPIO. SERVIÇO FUNERÁRIO. C.F., art. 30, V.
I. - Os serviços funerários constituem serviços municipais, dado que dizem respeito com necessidades imediatas do Município. C.F., art. 30, V.
II. - Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente." ("DJ" de 31.10.2003)

Destaco do voto que proferi por ocasião do citado julgamento:

"(...)
Os serviços funerários constituem, na verdade, serviços municipais, tendo em vista o disposto no art. 30, V, da Constituição: aos Municípios compete 'organizar e prestar, diretamente ou sob o regime de concessão ou permissão, os serviços de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial'. Interesse local diz respeito a interesse que diz de perto com as necessidades imediatas do Município. E não há dúvida que o serviço funerário diz respeito com necessidades imediatas do Município. Leciona Hely Lopes Meirelles que 'o serviço funerário é da competência municipal, por dizer respeito a atividades de precípuo interesse local, quais sejam, a confecção de caixões, a organização de velório, o transporte de cadáveres e a administração de cemitérios'. (Hely Lopes Meirelles, 'Direito Municipal Brasileiro', 10ª ed., 1998, atualizada por Izabel Camargo Lopes Monteiro e Célia Marisa Prendes, Malheiros Editores, pág. 339). Esse entendimento é tradicional no Supremo Tribunal Federal, conforme se vê do decidido no RE 49.988/SP, Relator o Ministro Hermes Lima, cujo acórdão está assim ementado:

'EMENTA: Organização de serviços públicos municipais. Entre estes estão os serviços funerários. Os municípios podem, por conveniência coletiva e por lei própria, retirar a atividade dos serviços funerários do comércio comum.' (RTJ 30/155).
(...)."

Assim posta a questão, conheço do recurso e lhe dou provimento. Não há verba honorária (Súmula 512-STF).
Publique-se.
Brasília, 13 de maio de 2004.


Ministro CARLOS VELLOSO
Relator

* decisão pendente de publicação

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Associação e Legitimidade Ativa (Transcrições)

(v. Informativo 346)

AI 382298 AgR/RS*


RELATOR P/ ACÓRDÃO: MIN. GILMAR MENDES


Voto-vista: Cuida-se de hipótese de ação rescisória com o objetivo de desconstituir acórdão proferido em ação civil pública apresentada por associação na defesa de direitos individuais homogêneos.
Para tanto, a agravante, entre outros argumentos de sua ação rescisória, alegou a falta de legitimidade ativa da associação, nos seguintes termos (fl. 14):

"c.1 - não reconheceu a ilegitimidade da APADECO, como já havia acontecido com o já citado Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor no E. STJ, onde, considerando os interesses dos associados deste último como individuais homogêneos, deu-se pela ilegitimidade ativa da autoria e pela impropriedade da tutela face, também, à diferença entre contribuinte e consumidor. De tal forma, a ação civil pública deveria ter sido extinta, ex-vi" do art. 267, VI, do CPC;
c.2 - violou o art. 5, XXI, da Constituição Federal de 1988 e, novamente, pela presença da ilegitimidade ativa, o art. 267, VI, do CPC - porque entendeu desnecessária a expressa autorização dos interessados individuais para a representação em juízo, só dispensável, à luz do Código de Defesa do Consumidor (arts. 81 e 82) e Lei nº 7.347/85 (arts. 1º e 5º, II), quando se trate de ação onde se hajam de preservar interesses difusos, inclusive de consumidores, o que não era o caso;
c.3 - não fez a devida diferenciação das relações obrigacionais entre "contribuintes" e "consumidores", de tal forma que, aceitando umas pelas outras, violou os arts. 2º, 3º, 81 e 82, IV, do Código do Consumidor e arts. 3º e 121, do CTN, além dos arts. 5º, XXXII, e 150, II e 170, V, da CF/88 definidores de quem é consumidor e de quem é contribuinte (sujeito passivo de obrigação tributária);" (...).

O acórdão recorrido extraordinariamente definiu os limites da discussão da seguinte forma (fl. 73):

"Todos os argumentos apresentados pela União, como ressaltou o ilustre membro do Ministério Público Federal, constituem decorrências lógicas de uma única questão jurídica: a saber se é possível a proteção de contribuintes em sede de ação civil pública (fls. 118)".

Verifica-se, que o cerne da questão está na qualificação dada aos assim chamados substituídos pela associação na defesa de seus interesses individuais homogêneos: se consumidores ou contribuintes, tendo a agravante suscitado tal questionamento inclusive sob argumento constitucional, conforme se depreende do trecho de sua ação rescisória acima transcrito.
O acórdão recorrido extraordinariamente entendeu que (fl. 73):

"... se a lei autoriza a propositura de ação civil pública por associações que incluam entre suas finalidades institucionais, entre outras, a proteção ao consumidor ou a qualquer interesse difuso ou coletivo e a APADECO, expressamente, tem por finalidade essencial promover a defesa do consumidor, de acordo com as normas do Código de Defesa do Consumidor (CODECOM) e legislação correlata, como também dos contribuintes e quaisquer outras pessoas, relativamente aos danos causados ao meio ambiente e a qualquer outro interesse difuso ou coletivo, na forma da Lei de Ação Civil Pública e legislação vigente, não há falar em ilegitimidade ativa.
Creio que seria quase desnecessário ressaltar, porquanto a doutrina posterior à edição do Código de Defesa do Consumidor é unânime nesse aspecto, que a ação civil pública não se presta somente para a tutela de interesses difusos e coletivos, serve também para a proteção dos interesses individuais homogêneos, como o dos consumidores de gasolina e álcool no período de vigência do Decreto-Lei nº 2.288, de 1986, que foram compulsoriamente contribuintes da exação lá prevista e posteriormente considerada inconstitucional" (...).

Percebe-se, portanto, que o Tribunal de origem legitimamente decidiu as argüições trazidas pela agravante, principalmente quando explicitou, conforme a passagem acima transcrita, que a agravada agiu na defesa dos interesses individuais homogêneos dos contribuintes da exação prevista pelo Decreto-lei nº 2.288, de 23 de julho de 1986.
Dúvida não subsiste de que a legitimidade da autora para propor ação civil pública na matéria foi apreciada. E é esta, pois, a questão jurídico-constitucional submetida à apreciação do Tribunal.
Entendo presente, assim, o requisito do prequestionamento, principalmente quando, conforme destacado anteriormente, "todos os argumentos apresentados pela União (...) constituem decorrências lógicas de uma única questão jurídica: a de saber se é possível a proteção de contribuintes em sede de ação civil pública" (fl. 73). Ao afirmar a legitimidade ativa da agravada, o Tribunal a quo manifestou-se clara e inequivocamente pela legitimidade da ação civil pública na espécie, em flagrante contradição com a interpretação - igualmente de índole constitucional - perfilhada pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional.
Este Tribunal já pacificou o entendimento segundo o qual as questões relativas às condições da ação, para serem apreciadas em sede extraordinária, deverão ter sido objeto de debate no órgão jurisdicional de origem, não havendo cogitar conhecimento de ofício desta matéria nesta instância. Nesse sentido, v.g., o AgRAI 145.493, 2ª T., Rel. Min. Marco Aurélio, DJ de 07.05.93; e o AgRAI 230.596, 1ª T., Rel. Min. Moreira Alves, DJ de 01.02.02, este assim ementado:

"EMENTA: Agravo regimental.
- Em se tratando de recurso extraordinário, também as questões relativas às condições da ação não podem ser conhecidas de ofício, uma vez que para o cabimento de recurso dessa natureza é mister que se observe o requisito constitucional dele que é o prequestionamento de questão constitucional porventura a ele referente. E, no caso, não houve tal prequestionamento.
Agravo a que se nega provimento."

Conforme demonstrado anteriormente, a agravante vem argüindo a ilegitimidade da agravada desde a sua petição de ação rescisória, inclusive sob fundamento constitucional. Tendo a Corte de origem decidido expressamente pela legitimidade ativa da associação e a recorrente atacado esta decisão em seu recurso extraordinário, não estaria o Supremo Tribunal Federal a atuar de ofício na apreciação das condições da ação.
Ressalte-se, pois, que, no caso sob exame, busca-se rescindir "acórdão que confirmou sentença proferida em ação civil pública, permitindo a devolução dos valores recolhidos, por todos os contribuintes no Estado do Paraná, a título do empréstimo compulsório sobre aquisição de combustíveis instituído pelo Decreto-Lei nº 2.288/86" (fl. 70). Percebe-se que não há relação de consumo na espécie, pois cuida-se, tão-somente, de uma imposição legal do poder público na cobrança de um tributo feita ao contribuinte, e não de um ato do fornecedor a caracterizar uma relação de consumo (consumidor-fornecedor).
Esta Corte, quando do julgamento do RE 195.056, Plenário, Relator Ministro Carlos Velloso, já firmou o entendimento segundo o qual o Ministério Público não possui legitimidade para apresentar ação civil pública com o objetivo de impugnar cobrança de tributos, exatamente por não existir relação de consumo entre o sujeito ativo (poder público) e o sujeito passivo (contribuinte). Esta posição foi reafirmada recentemente pela Segunda Turma deste Tribunal, conforme se depreende do julgamento do AgRE 248.191, por unanimidade, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ de 25.10.02, assim ementado:

"EMENTA: CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA: MINISTÉRIO PÚBLICO: TRIBUTOS: LEGITIMIDADE. Lei 7.347/85, art. 1º, II, e art. 21, com a redação do art. 117 da Lei 8.078/90 (Código do Consumidor); Lei 8.625/93, art. 25. C.F., artigos 127 e 129, III.
I. - O Ministério Público não tem legitimidade para aforar ação civil pública para o fim de impugnar a cobrança de tributos ou para pleitear a sua restituição. É que, tratando-se de tributos, não há, entre o sujeito ativo (poder público) e o sujeito passivo (contribuinte) relação de consumo, nem seria possível identificar o direito do contribuinte com "interesses sociais e individuais indisponíveis". (C.F., art. 127).
II - Precedentes do STF: RE 195.056-PR, Ministro Carlos Velloso, Plenário, 09.12.99; RE 213.631-MG, Ministro Ilmar Galvão, Plenário, 09.12.99, RTJ 173/288.
III. - RE conhecido e provido. Agravo não provido."

Ora, se ao Supremo Tribunal Federal compete, precipuamente, a guarda da Constituição Federal, é certo que a sua interpretação do texto constitucional deve ser acompanhada pelos demais Tribunais, em decorrência do efeito definitivo absoluto outorgado à sua decisão. Não se pode, com a manutenção de decisões divergentes, diminuir a eficácia das decisões do Supremo Tribunal Federal.
Contrariamente, a manutenção de soluções divergentes sobre o mesmo tema, em instâncias inferiores, provocaria, além da desconsideração do próprio conteúdo da decisão desta Corte, última intérprete do texto constitucional, a fragilização da força normativa da Constituição.
A propósito, transcrevo, aqui, trecho da doutrina de Konrad Hesse, in A Força Normativa da Constituição, Porto Alegre, Sergio Antonio Fabris Editor, 1991, p. 34, por mim traduzido, referente à interpretação constitucional:

"(...) O Direito Constitucional deve explicitar as condições sob as quais as normas constitucionais podem adquirir a maior eficácia possível, propiciando, assim, o desenvolvimento da dogmática e da interpretação constitucional. Portanto, compete ao Direito Constitucional realçar, despertar e preservar a vontade de Constituição (Wille zur Verfassung), que, indubitavelmente, constitui a maior garantia de sua força normativa. Essa orientação torna imperiosa a assunção de uma visão crítica pelo Direito Constitucional, pois nada seria mais perigoso do que permitir o surgimento de ilusões sobre questões fundamentais para a vida do Estado."

O entendimento de que há relação de consumo entre poder público e contribuintes revela-se afrontoso não só à força normativa da Constituição, mas também ao princípio da máxima efetividade da norma constitucional. Admitir a adoção deste entendimento significa fortalecer as decisões das instâncias ordinárias em detrimento das decisões do Supremo Tribunal Federal. Tal prática afigura-se tanto mais grave se se considerar que no nosso sistema geral de controle de constitucionalidade a voz do STF somente será ouvida após anos de tramitação das questões em duas instâncias.
Portanto, em face do entendimento firmado por este Tribunal no sentido de que não há relação de consumo entre o contribuinte de um tributo e o poder público, também mostra-se inviável a legitimação de associação, que tem como finalidade estatutariamente prevista promover a defesa do consumidor (fl. 43), para apresentar ação civil pública na defesa de contribuintes.
Ante o exposto, com a devida vênia do Relator, conheço e dou provimento ao agravo regimental para, desde logo, dar provimento ao recurso extraordinário e julgar procedente a ação rescisória, invertendo-se os ônus da sucumbência.


* acórdão pendente de publicação