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Brasília, 19 de setembro de 2019 - 09:30
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ARE/1122521 - RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO

Classe: ARE
Procedência: PERNAMBUCO
Relator: MIN. GILMAR MENDES
Partes RECTE.(S) - UNIÃO
PROC.(A/S)(ES) - ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
RECDO.(A/S) - MUNICÍPIO DE MOREILÂNDIA
ADV.(A/S) - BRUNO ROMERO PEDROSA MONTEIRO
ADV.(A/S) - CLAUDIO DE AZEVEDO MONTEIRO
PROC.(A/S)(ES) - PROCURADOR-GERAL DO MUNICÍPIO DE MOREILÂNDIA
Matéria: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO | Orçamento | Repasse de Verbas Públicas



    Decisão: Trata-se de agravo contra decisão de inadmissibilidade do recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, assim ementado:     “ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS À EXECUÇÃO. CUMPRIMENTO DE SENTENÇA. CONDENAÇÃO DA FAZENDA PÚBLICA. DIFERENÇAS A TÍTULO DE VALOR MÍNIMO ANUAL POR ALUNO – VMAA. COMPLEMENTAÇÃO DO RECURSOS. FUNDEF. FUNDEB. LEI 9.424/96. HONORÁRIOS.     1. Caso em que a União fora condenada a repassar verbas, relativas às diferenças de FUNDEF, no montante correspondente ao quinquênio anterior à propositura da ação, de acordo com o Valor Mínimo Anual por Aluno – VMAA, nos termos do art. 6º da Lei n. 9.424/1996.     2. União invoca a existência de tramitação de ações civis no STF, nas quais se discute o VMAA, no âmbito do FUNDEF. A circunstância, porém, não repercute para o deslinde da presente ação, à míngua de qualquer ordem vinculativa da Corte Superior para ações que tratem da mesma matéria, tal qual a presente.     3. Sem razão também a apelante quando suscita a ilegitimidade da exequente, porque não teria sido o Município o autor do processo na fase de cognição, mas sim a AMUPE (Associação Municipalista de Pernambuco). Ora, tal questão somente poderia ser levantada na fase de conhecimento do processo, como de fato o foi. Destarte, resolvida a questão no momento oportuno, não cabe nova arguição da matéria no processo de execução;     4. O caso em exame trata de mera execução individualizada de uma sentença coletiva, ou seja, a pretensão fora deduzida pela Associação Municipalista de Pernambuco – AMUPE, entretanto, somente os municípios individualmente considerados é que podem dar cumprimento ao julgado, executando o comando da sentença que adotou, para o cálculo do VMAA, a sistemática prevista na Lei nº 9.424/96.     5. Matéria relativa à criação do FUNDEB e à extinção de qualquer direito relativo ao FUNDEF, deveria ter sido arguida, e não foi, no processo de conhecimento, estando, portanto, preclusa.     6. Não se revela necessária a existência de uma fase de liquidação para a apuração da dívida. É que, a natureza da ação ajuizada permite a liquidação por simples cálculos aritméticos, dado que a sentença, devidamente confirmada em grau de recurso, já estabeleceu qual lapso temporal que abrange o crédito da municipalidade.     7. Relativamente à possibilidade de retensão dos valores a serem percebidos pelo município, a título de honorários contratuais, esta Corte Regional vem reconhecendo ser direito do advogado tal retenção, se requerida, mediante a juntada do contrato, antes da expedição do requisitório, com arrimo no art. 22, parágrafo 4º, da Lei 8.906/94, o que efetivamente ocorreu na hipótese em testilha.     8. A fixação de honorários advocatícios em embargos à execução deve ser feita com vistas voltadas para a natureza da postulação e a inexistência da eficácia condenatória da sentença. In casu, o MM. Juízo a quo condenou a União no montante de 5% do valor da causa. Assim, dado a natureza da demanda, a verba honorária deve ser reduzida para R$ 2.000,00 (dois mil reais), nos termos do art. 20, § 4º, do CPC/1973.     9. Apelação parcialmente provida, para reduzir a condenação em honorários advocatícios em R$ 2.000,00 (dois mil reais).” (eDOC 2, p. 6-7)     Os embargos de declaração opostos foram improvidos. (eDOC 2, p. 61).     Nas razões do recurso extraordinário interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição, aponta-se violação ao art. 5º XXI do texto constitucional e ao art. 60 dos ADCT.     Sustenta-se, preliminarmente, a ilegitimidade do Município recorrido para executar a sentença proferida nos autos do Processo 0000001-28.2006.4.05.8300, cuja ação foi ajuizada pela Associação Municipalista de Pernambuco – AMUPE, tendo em vista que a inicial da ação coletiva não se fez acompanhar da lista de representados, a qual foi juntada posteriormente e desacompanhada de quaisquer autorizações.     Nessa esteira, pugna-se pela aplicação do que decidido por esta Corte no julgamento do RE-RG 573.232/SC, Rel. p/ o acórdão Min. Marco Aurélio, DJe 19.9.2014, tema 82 da sistemática da repercussão geral, quando firmou entendimento no sentido de que “as balizas subjetivas do título judicial, formalizado em ação proposta por associação, são definidas pela representação no processo de conhecimento, limitada a execução aos associados apontados na inicial”.     No mérito, aduz-se que, sendo o FUNDEF instituído para o financiamento do Ensino Fundamental no País, o montante devido ao credor a título de complementação pela União deve ser vinculado à manutenção do desenvolvimento da educação básica, nos termos da Lei 11.494/97 e do art. 8º da Lei de Regularidade Fiscal, sendo vedada a utilização de recursos do fundo na realização de outras despesas.     Requer-se, nesses termos, que o precatório que será expedido na execução em questão seja vinculado à complementação de valores destinados ao Município referentes ao desenvolvimento da educação, de forma que somente possam ser destinados à manutenção e desenvolvimento da educação básica e valorização dos profissionais de educação.     Por fim, alega-se a impossibilidade de retenção dos honorários advocatícios sobre o valor da condenação, em razão da vinculação das verbas condenatórias, conforme arguido.     Ao final, pugna-se pelo provimento do recurso.     Decido.     É caso de provimento parcial do pedido.     Inicialmente, não conheço do recurso extraordinário quanto à alegação da ilegitimidade do Município para executar sentença em ação coletiva ajuizada pela AMUPE, em razão do descumprimento do que exigido pelo art. 5º, XXI, da Constituição, na interpretação conferida pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE-RG 573.232/SC, tema 82 da sistemática da repercussão geral.     Isso porque o Tribunal de origem, com base nas provas dos autos, consignou que a AMUPE juntou relação dos municípios por ela representados durante a ação de conhecimento e que a União não logrou demonstrar que a exequente não constasse da referida listagem. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:     “Sem razão também a União quando suscita a ilegitimidade da exequente, porque não teria sido o Município o autor do processo na fase de cognição, mas sim a AMUPE (Associação Municipalista de Pernambuco). Ora, tal questão somente poderia ser levantada na fase de conhecimento do processo, como de fato o foi. Destarte, resolvida a questão no momento oportuno, não cabe nova arguição da matéria no processo de execução.     Neste aspecto, deve-se registrar que a AMUPE juntou durante a ação de cognição lista de municípios substituídos. Eventuais irresignações quanto a esse tema, deveriam ter sido tecidas durante a fase de conhecimento o que não foi feito.     Por outro lado, se fosse o caso, competiria à embargante comprovar que o exequente não consta da lista de substituídos, o que não ocorreu.” (eDOC 1, p. 260 e eDOC 2, p. 1)     Assim, divergir desse entendimento demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.     Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:     “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO DO TRABALHO. ASSOCIAÇÃO PROFISSIONAL. AUSÊNCIA DE QUALIFICAÇÃO SINDICAL. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. ACÓRDÃO FUNDAMENTADO NO CONJUNTO PROBATÓRIO. REEXAME: IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (ARE-AgR 929.536, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, Dje 9.5.2016)     “DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. LEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM PARA O PROCESSO. CONTROVÉRSIA DE DEMANDA ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. REAPRECIAÇÃO DOS FATOS E DO MATERIAL PROBATÓRIO CONSTANTE DOS AUTOS. SÚMULA 279/STF. 1. A solução da controvérsia pressupõe, necessariamente, a análise de legislação infraconstitucional e o reexame dos fatos e do material probatório constantes dos autos (Súmula 279/STF), o que torna inviável o processamento do recurso extraordinário. 2. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE-AgR 919.714, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, Dje 18.12.2015)     No que se refere às demais questões trazidas aos autos, com razão a recorrente.     O Plenário do Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ACO 648, Relator para o acórdão Min. Edson Fachin, DJe 9.3.2018, firmou entendimento no sentido de que a disponibilidade financeira decorrente do adimplemento das condenações pecuniárias da União, com fundamento no valor devido à título de complementação ao FUNDEF, vincula-se à finalidade constitucional de promoção do direito à educação, sendo esta a única possibilidade de dispêndio dessas verbas.     Confira-se, a propósito, a ementa do julgado:     “AÇÕES CÍVEIS ORIGINÁRIAS. ESTADO DA BAHIA. DIREITO FINANCEIRO. FUNDO DE MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E DE VALORIZAÇÃO DO MAGISTÉRIO – FUNDEF. EMENDA CONSTITUCIONAL 14/1996. COMPLEMENTAÇÃO DA UNIÃO. FUNÇÃO SUPLETIVA. VALOR MÍNIMO NACIONAL POR ALUNO. FIXAÇÃO. LEI 9.424/1996. DECRETO 2.264/1997. FORMA DE PAGAMENTO. OBRIGAÇÃO DE PAGAR. SISTEMÁTICA DOS PRECATÓRIOS. VINCULAÇÃO À FINALIDADE CONSTITUCIONAL DE ENSINO. DANO MORAL COLETIVO. 1. O valor da complementação da União ao FUNDEF deve ser calculado com base no valor mínimo nacional por aluno extraído da média nacional. RE-RG 636.978, de relatoria do Ministro Cezar Peluso, Tribunal Pleno do STF. REsp 1.101.015, de relatoria do Ministro Teori Zavascki, 1ª Seção do STJ. Acórdão do Pleno TCU 871/2002. 2. A complementação ao FUNDEF realizada a partir do valor mínimo anual por aluno fixada em desacordo com a média nacional impõe à União o dever de suplementação de recursos, mantida a vinculação constitucional a ações de desenvolvimento e manutenção do ensino. 3. É ilegal o Decreto 2.264/1997 na medida em que extravasou da delegação legal oriunda do §1º do art. 6º da Lei 9.424/1996 e das margens de discricionariedade conferidas à Presidência da República para fixar, em termos nacionais, o Valor Mínimo Nacional por Aluno. 4. Há um único método de cálculo do Valor Mínimo Nacional por Aluno nunca inferior à razão entre a previsão da receita total para o fundo e a matrícula total do ensino fundamental no ano anterior, acrescida do total estimado de novas matrículas, tudo em âmbito nacional. 5. A adoção de parâmetros nacionais não descaracteriza o caráter regional dos fundos de natureza contábil, gerenciados pelos Estados federados, com vinculação constitucional a ações de desenvolvimento e manutenção do ensino fundamental. Art. 60 do ADCT. 6. Eventual frustração de repasse de verbas é unicamente interesse público secundário da Fazenda Pública, inconfundível, pois, com suposta ofensa aos direitos de personalidade da população de determinado ente federativo para efeitos de responsabilização de danos morais coletivos. 7. Deu-se a perda superveniente do objeto da demanda com o advento da EC 53/2006, instituidora do FUNDEB, porquanto se torna inviável a imposição de obrigações de fato positivo e negativo no que diz respeito ao FUNDEF. 8. O adimplemento das condenações pecuniárias por parte da União e respectiva disponibilidade financeira aos Autores vinculam-se à finalidade constitucional de promoção do direito à educação, única possibilidade de dispêndio dessas verbas públicas. 9. Ação cível originária parcialmente conhecida e, na parte conhecida, a que se dá parcial procedência.” (grifos nossos).     Ainda sobre a matéria, extrai-se do voto condutor do acórdão, o seguinte trecho:     “Portanto, em que pese haja algum aspecto ao qual vou me referir adiante, especialmente, este problema da vinculação da receita pública e a educação – este é um dos problemas dessa demanda que tem feitio indenizatório –, portanto, que vai gerar, se julgada procedente for, uma receita que não é exatamente da mesma natureza da receita pública na sua origem, se fosse feita a distribuição tal como estou aqui a sustentar. Mas, sem embargo disso, e sem embargo de já adiantar – eis que já disse agora o que antes diria, portanto, dito já está –, entendo que esta vinculação não se perde neste caminho, sob pena, se eventualmente esse pleito vier a ser acolhido, gerar-se uma receita de livre manuseio pelos estados-membros, o que afronta, também aí, o sentido do fundo.     (...)     Ante o exposto, acompanha-se o ministro Relator quanto à cognição das demandas, porém se diverge no mérito para dar procedência às presentes ações cíveis originárias, com a finalidade a condenar a parte Ré ao pagamento indenizatório da diferença entre os valores de complementação devidos orçados com espeque no Decreto 2.264/1997 e na fórmula de cálculo apresentadas pelas partes Autoras, durante os exercícios financeiros de 1998 a 2007, nos termos dos arts. 43 e 44 da Lei 11.494/2007.     De pronto, impende ressaltar que o adimplemento das referidas obrigações por parte da União e respectiva disponibilidade financeira aos Autores vinculam-se à finalidade constitucional de promoção do direito à educação, única possibilidade de dispêndio dessas verbas públicas”. (grifos nossos)     Dessa forma, o entendimento firmado pelo acórdão recorrido, no sentido de que “descabe vincular judicialmente o valor do precatório a uma finalidade específica (gasto com educação)” encontra-se em dissonância com o entendimento fixado por esta Corte quanto à matéria, motivo pelo qual merece reforma.     Ademais, o acórdão proferido pelo Plenário desta Corte foi claro ao afirmar que a única possibilidade de dispêndio das verbas em questão no recurso extraordinário em embargos à execução ora em apreço é a promoção do direito à educação, motivo pelo qual descabe também a retenção de valores a título de honorários contratuais sobre o valor da condenação, devendo o causídico se valer dos meios legais para obtenção de seu crédito.     Sublinho, ademais, que a jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que a Súmula Vinculante 47, ao prever que “os honorários advocatícios incluídos na condenação ou destacados do montante principal devido ao credor consubstanciam verba de natureza alimentar cuja satisfação ocorrerá com a expedição de precatório ou requisição de pequeno valor, observada ordem especial restrita aos créditos dessa natureza”, não alcança honorários contratuais, mas apenas sucumbenciais.     Nessa esteira, o Supremo Tribunal Federal assentou entendimento no sentido da inviabilidade de expedição de RPV ou de precatório destacado do valor principal a ser requisitado para o pagamento de honorários contratuais, tendo em vista serem esses resultantes de acordo firmado entre o causídico e seu cliente, não envolvendo a parte integrante da ação que não fez parte do contrato.     Confiram-se, a propósito, a recente decisão proferida nos autos da SL 1.186 MC, em 05.02.2019:     “Destaque-se, ainda, que a matéria acerca da destinação dessa complementação de verbas do FUNDEB, para pagamento de honorários advocatícios, tampouco é nova nesta Suprema Corte, tendo sido objeto de uma Suspensão de Segurança, ajuizada pelo Tribunal de Contas do Estado do Maranhão, contra decisão emanada do Tribunal de Justiça daquele estado, que havia proibido aquela Corte de Contas de fiscalizar a validade de contratos de prestação de serviços advocatícios, relacionados a processos em que se buscava o recebimento dessa verbas.      Cuida-se da SS nº 5.182/MA, parcialmente deferida pela então Presidente desta Corte, Ministra Cármen Lúcia, para o fim de que os municípios contratantes, arrolados naqueles autos, não efetuassem nenhuma espécie de pagamento de honorários advocatícios em favor do escritório de advocacia contratado, enquanto o TCE-MA não deliberasse acerca da legalidade desses contratos, bem como dos pagamentos envolvidos.      Assim, decisões contrárias à pacífica e cristalizada jurisprudência desta Suprema Corte sobre o tema, dada a possibilidade concreta de futura reforma, têm o inegável condão de trazer danos irreparáveis aos cofres públicos, máxime por se tratar, como neste caso, de verbas que devem ser utilizadas exclusivamente para o incremento da qualidade da educação no Brasil e cuja dissipação, para outro fito, pode vir a tornar-se irreversível.      Como se não bastasse, o efeito multiplicador de ações ajuizadas pelos quatro cantos do país, tal como descritas nestes autos, não pode ser negligenciado, podendo vir a alcançar, destarte, em curto período de tempo, uma cifra que não se mostra nada desprezível, contribuindo ainda mais para a incorreta destinação de verbas do FUNDEB para pagamento de honorários contratuais, em detrimento do tão necessário fomento à educação pública em nosso país.      (...)      Ademais, não se pode tampouco ignorar que a jurisprudência pátria também pacificou o entendimento de que é devida a pretendida complementação de verbas do FUNDEB, em dadas situações e isso, a par de ter sido buscado e obtido pelo MPF, nos autos da referida ação civil pública, acabou por ser igualmente objeto de inúmeras demandas propostas pelos entes públicos legitimados, cujas execuções individuais e efetuadas por meio de advogados particulares, para tanto contratados, tem feito com que verba pública clausulada para utilização exclusiva na educação pública esteja sendo destinada ao pagamento de honorários advocatícios.      Trata-se de situação de chapada inconstitucionalidade, potencialmente lesiva à educação pública em inúmeros municípios, carentes de recursos para implementar políticas nessa área e que pode redundar em prejuízos irreparáveis à educação de milhares de crianças e adolescentes por este país afora, em situação – repita-se – virtualmente irreversível.      Como destaquei, em meu discurso de posse no cargo de Presidente desta Suprema Corte, citando Manoel Bomfim: “Um povo não pode progredir sem a instrução, que encaminha a educação e prepara a liberdade, o dever, a ciência, o conforto, as artes e a moral” (A América Latina: males de origem. Rio de Janeiro: Biblioteca Virtual de Ciências Humanas do Centro Edelstein de Pesquisas Sociais, 2008. p. 273).      Uma educação falha, de baixa qualidade, é uma das causas do retardo no desenvolvimento do país, desenvolvimento esse que apenas pode ser almejado com a formação de cidadãos aptos ao exercício de seus direitos e à efetiva colaboração para o engrandecimento da nação.      De todo recomendável, portanto, o deferimento do pleito formulado pela eminente Procuradora-Geral da República, em respeito às normas constitucionais que disciplinam o correto uso das verbas destinadas à educação.      De rigor, portanto, a pronta suspensão dos efeitos das decisões judiciais proferidas no país acerca do tema, tal como aqui proposto.      Ante o exposto, defiro o pedido formulado pela PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA, para determinar a imediata suspensão de todas as decisões que tenham autorizado o destaque de honorários advocatícios contratuais em precatórios expedidos pela União para o pagamento de diferenças de complementação de verbas do FUNDEB.”     Ante o exposto, não conheço do recurso quanto à alegada ilegitimidade do Município para executar a sentença proferida em processo coletivo. Quanto às demais questões trazidas aos autos, dou parcial provimento ao recurso, nos termos da jurisprudência desta Corte, para: (i) determinar que os valores a serem disponibilizados pela União em adimplemento à condenação referente às diferenças devidas ao Município a título de complementação das verbas destinadas ao FUNDEF sejam vinculados à finalidade constitucional de promoção do direito à educação; e (ii) indeferir o requerimento de retenção dos valores a serem recebidos pelo Município a títulos de honorários advocatícios contratuais.     Publique-se.     Brasília, 8 de fevereiro de 2019. Ministro Gilmar Mendes Relator Documento assinado digitalmente



Este texto não substitui a publicação oficial.


 
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