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Brasília, 4 de junho de 2020 - 22:04
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ADI/2422 - MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

Classe: ADI
Procedência: DISTRITO FEDERAL
Relator: MIN. CELSO DE MELLO
Partes REQTE. - CONFEDERACAO NACIONAL DA INDUSTRIA
ADV.(A/S) - CASSIO AUGUSTO MUNIZ BORGES
REQTE.(S) - CONFEDERAÇÃO NACIONAL DO COMÉRCIO - CNC
ADV.(A/S) - CÁCITO AUGUSTO ESTEVES
ADV.(A/S) - CRISTINALICE MENDONÇA SOUZA DE OLIVEIRA
REQDO.(A/S) - PRESIDENTE DA REPÚBLICA
REQDO.(A/S) - CONGRESSO NACIONAL
Matéria: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO | Controle de Constitucionalidade | Processo Legislativo
DIREITO TRIBUTÁRIO | Taxas | Federais | Taxa de Fiscalização Ambiental



           DECISÃO: A Confederação Nacional da Indústria - CNI ajuíza a presente ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, impugnando os arts. 1º, 2º e 3º da Lei nº 10.165, de 27/12/2000, que alterou dispositivos pertinentes à Lei  nº  6.938/81, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente.            As normas legais ora questionadas têm o seguinte conteúdo material (fls. 2/6):     “Art. 1º Os arts. 17-B, 17-C, 17-D, 17-F, 17-G, 17-H, 17-I e 17-O da Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, passam a vigorar com a seguinte redação:     ‘Art. 17-B. Fica instituída a Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental - TCFA, cujo fato gerador é o exercício regular do poder de polícia conferido ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - Ibama para controle e fiscalização das atividades potencialmente poluidoras e utilizadoras de recursos naturais.’ (NR)     ‘Art. 17-C. É sujeito passivo da TCFA todo aquele que exerça as atividades constantes do Anexo VIII desta Lei.’ (NR)     ‘§ 1º. O sujeito passivo da TCFA é obrigado a entregar até o dia 31 de março de cada ano relatório das atividades exercidas no ano anterior, cujo modelo será definido pelo Ibama, para o fim de colaborar com os procedimentos de controle e fiscalização.’ (NR)     ‘§ 2º. O descumprimento da providência determinada no § 1º sujeita o infrator a multa equivalente a vinte por cento da TCFA devida, sem prejuízo da exigência desta.’ (NR)     ‘Art. 17-D. A TCFA é devida por estabelecimento e os seus valores são os fixados no Anexo IX desta Lei.’ (NR)     ‘§ 1º. Para os fins desta Lei, consideram-se:’ (AC)     ‘I - microempresa e empresa de pequeno porte, as pessoas jurídicas que se enquadrem, respectivamente, nas descrições dos incisos I e II do caput do art. 2º da Lei nº 9.841, de 5 de outubro de 1999;’ (AC)     ‘II - empresa de médio porte, a pessoa jurídica que tiver receita bruta anual superior a R$ 1.200.000,00 (um milhão e duzentos mil reais) e igual ou inferior a R$ 12.000.000,00 (doze milhões de reais);’ (AC)     ‘III - empresa de grande porte, a pessoa jurídica que tiver receita bruta anual superior a R$ 12.000.000,00 (doze milhões de reais);’ (AC)     ‘§ 2º. O potencial de poluição (PP) e o grau de utilização (GU) de recursos naturais de cada uma das atividades sujeitas à fiscalização encontram-se definidos no Anexo VIII desta Lei.’ (AC)     ‘§ 3º. Caso o estabelecimento exerça mais de uma atividade sujeita à fiscalização, pagará a taxa relativamente a apenas uma delas, pelo valor mais elevado.’ (AC)     ‘Art. 17-F. São isentas do pagamento da TCFA as entidades públicas federais, distritais, estaduais e municipais, as entidades filantrópicas, aqueles que praticam agricultura de subsistência e as populações tradicionais.’ (NR)     ‘Art. 17-G. A TCFA será devida no último dia útil de cada trimestre do ano civil, nos valores fixados no Anexo IX desta Lei, e o recolhimento será efetuado em conta bancária vinculada ao Ibama, por intermédio de documento próprio de arrecadação, até o quinto dia útil do mês subseqüente.’ (NR)     ‘Art. 17-H. A TCFA não recolhida nos prazos e nas condições estabelecidas no artigo anterior será cobrada com os seguintes acréscimos:’ (NR)     ‘I - juros de mora, na via administrativa ou judicial, contados do mês seguinte ao do vencimento, à razão de um por cento;’ (NR)     ‘II - multa de mora de vinte por cento, reduzida a dez por cento se o pagamento for efetuado até o último dia útil do mês subseqüente ao do vencimento;’ (NR)     ‘III - encargo de vinte por cento, substitutivo da condenação do devedor em honorários de advogado, calculado sobre o total do débito inscrito como Dívida Ativa, reduzido para dez por cento se o pagamento for efetuado antes do ajuizamento da execução.’ (AC)     ‘§ 1º-A. Os juros de mora não incidem sobre o valor da multa de mora.’ (AC)     ‘§ 1º. Os débitos relativos à TCFA poderão ser parcelados de acordo com os critérios fixados na legislação tributária, conforme dispuser o regulamento desta Lei.’ (NR)     ‘Art. 17-I. As pessoas físicas e jurídicas que exerçam as atividades mencionadas nos incisos I e II do art. 17 e que não estiverem inscritas nos respectivos cadastros até o último dia útil do terceiro mês que se seguir ao da publicação desta Lei incorrerão em infração punível com multa de:’ (NR)     ‘I - R$ 50,00(cinqüenta reais), se pessoa física;’ (AC)     ‘II - R$ 150,00 (cento e cinqüenta reais), se microempresa;’ (AC)     ‘III - R$ 900,00 (novecentos reais), se empresa de pequeno porte;’ (AC)     ‘IV - R$ 1.800,00 (mil e oitocentos reais), se empresa de médio porte;’ (AC)     ‘V - R$ 9.000,00 (nove mil reais), se empresa de grande porte.’ (AC)     Art. 2º. A Lei nº 6.938, de 1981, passa a vigorar acrescida dos seguintes artigos:     ‘Art. 17-P. Constitui crédito para compensação com o valor devido a título de TCFA, até o limite de sessenta por cento e relativamente ao mesmo ano, o montante efetivamente pago pelo estabelecimento ao Estado, ao Município e ao Distrito Federal em razão de taxa de fiscalização ambiental.’ (AC)     ‘§ 1º. Valores recolhidos ao Estado, ao Município e ao Distrital (sic) Federal a qualquer outro título, tais como taxas ou preços públicos de licenciamento e venda de produtos, não constituem crédito para compensação com a TCFA.’ (AC)     ‘§ 2º. A restituição, administrativa ou judicial, qualquer que seja a causa que a determine, da taxa de fiscalização ambiental estadual ou distrital compensada com a TCFA restaura o direito de crédito do Ibama contra o estabelecimento, relativamente ao valor compensado.’ (AC)     ‘Art. 17-Q. É o Ibama autorizado a celebrar convênios com os Estados, os Municípios e o Distrito Federal para desempenharem atividades de fiscalização ambiental, podendo repassar-lhes parcela da receita obtida com a TCFA.’ (AC)     Art. 3º. A Lei nº 6.938, de 1981, passa a vigorar acrescida dos seguintes Anexos VIII e IX:”            Sustenta-se, em síntese, na presente ação direta, que o diploma legal ora impugnado, ao instituir e disciplinar a Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental - TCFA, em favor do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, teria ofendido normas e princípios inscritos na Constituição da República (fls. 6/8):     “a) ao alterar, por meio de lei ordinária, o SISNAMA, instituído pela Lei 6.938/81, recepcionada com caráter de lei complementar pela nova ordem constitucional, por harmonizar entre os entes da federação a competência comum de proteção ao meio ambiente, no que se refere ao licenciamento ambiental das atividades potencialmente poluidoras e utilizadoras de recursos naturais, violou o art. 23, parágrafo único do Estatuto Maior;     b) ao instituir taxa sem que haja a contraprestação efetiva de serviço público ou o efetivo exercício do poder de polícia - pois as atividades potencialmente poluidoras e utilizadoras de recursos naturais são controladas e fiscalizadas pelo órgão estatal competente - a lei em apreço afrontou diretamente o art. 145, II, da CF;     c) ao remunerar por taxa o poder de polícia geral conferido ao IBAMA, ut universi, desrespeitou, por idêntico, o mesmo art. 145, II, da CF, pois o exercício de poder de polícia só justifica a cobrança de taxa, se houver prestação específica e divisível;     d) se o tributo que a Lei 10.165 pretende instituir tem como fato gerador poder de polícia geral, configura, assim, um imposto. Nestas condições, há violação ao art. 167, IV, da CF, que veda a vinculação de imposto a órgão. Ademais, o imposto instituído não está arrolado no art. 153 da CF, como de competência ordinária da União. Só poderia ser implementado, se fosse o caso, por lei complementar. Nessa ótica, há desrespeito ao art. 154, I, da Constituição;     e) ao pretender criar uma taxa para atender um poder de polícia já exercido e remunerado pelo órgão ambiental competente, a nefasta Lei 10.165 ocasionou uma dupla incidência tributária, com objetivos nitidamente arrecadatórios, ferindo, assim, o princípio geral de direito do nosso sistema constitucional que veda o enriquecimento sem causa, já que não há atividade jurídica da administração para respaldar a imposição da TCFA;     f) ao estabelecer valores exorbitantes a serem cobrados a título de TCFA, violou a regra da equivalência razoável entre o custo real da atividade estatal e o montante a pagar, ferindo o princípio constitucional da proporcionalidade;     e, afinal,     g) ao fazer incidir a TCFA sobre as atividades descritas nos Códigos 01 e 02 e sobre as atividades relativas a derivados de petróleo e combustíveis constantes do Código 15 do Anexo VIII da Lei 10.165/00, violou flagrantemente o disposto no art. 155, § 3º, da CF, que proíbe expressamente a incidência de qualquer outro tributo, que não aqueles que ressalva.”            Impõe-se analisar, inicialmente, questão pertinente à utilização adequada da ação direta de inconstitucionalidade, pois tenho para mim - a partir da leitura da petição inicial e dos documentos que a instruem - que este processo de controle concentrado foi instaurado com o iniludível objetivo de promover, em sede de fiscalização abstrata, a defesa de interesses individuais e concretos das empresas vinculadas, no plano da organização sindical, à autora, notadamente “as empresas de pequeno e médio portes” (fls. 38), e, em particular, a Companhia Vale do Rio Doce, como se depreende do seguinte fragmento constante da peça processual mencionada (fls. 34/35):     “Os valores estipulados pela Lei 10.165/00, a título de TCFA, a par das inconstitucionalidades já apontadas, inobservam outro princípio jurídico, que é o princípio da proporcionalidade ou da razoabilidade que deve informar a elaboração de atos normativos, sobretudo porque estipula a lei que a taxa seja cobrada por estabelecimento (art. 17-D), o que certamente conduzirá a valores exorbitantes, se considerarmos, por exemplo, uma grande empresa com estabelecimentos em todo o País.     Veja-se, assim, a Companhia Vale do Rio Doce que deverá recolher anualmente, a título de TCFA, o valor absurdo de cerca de R$ 1.200.000,00 (hum milhão e duzentos mil reais)!!! (Doc. 11).     E esse valor, é bom destacar, excluiu os estabelecimentos administrativos e comerciais.” (grifei)            Registre-se, ainda, por necessário, que esse específico propósito que anima a autora - especialmente se se considerarem os fundamentos que dão suporte à presente argüição de inconstitucionalidade - resulta claro dos documentos que instruem a própria petição inicial, nos quais são relacionadas, concretamente, várias empresas registradas na FEEMA, com menção, inclusive, a planilhas “com a previsão dos gastos anuais de quatro destas empresas” (fls. 82), seguindo-se observação de que seria encaminhado à CNI, “para subsidiar a Ação Direta de Inconstitucionalidade - ADIn que será movida por esta Confederação contra a Lei n. 10.165/00, que cria a Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental - TCFA, a ser cobrada pelo IBAMA” (fls. 82), um “estudo (...) referente à média a ser paga, anualmente, pelas indústrias fluminenses...” (fls. 82).            Esses elementos tornam inquestionável o intuito da autora de, ao agir em sede de fiscalização concentrada, buscar, na realidade, amparo jurisdicional para a preservação de direitos e interesses concretos das empresas, que, vinculadas à CNI, serão afetadas, em suas respectivas situações individuais, pelo diploma legislativo ora impugnado.            Veja-se, pois, que o contexto ora exposto põe em evidência a configuração concreta de interesses individuais contrastantes, o que basta, por si só, para inviabilizar a utilização, na espécie em exame, da ação direta de inconstitucionalidade.            Não se pode perder de perspectiva, neste ponto, que o sistema de controle normativo abstrato de constitucionalidade - em cujo âmbito não se discutem situações individuais, nem se examinam interesses concretos - qualifica-se como típico processo de caráter objetivo, destinado a viabilizar “o julgamento, não de uma relação jurídica concreta, mas de validade de lei em tese...” (RTJ 95/999, Rel. Min. MOREIRA ALVES - grifei).            A importância de qualificar-se o controle normativo abstrato de constitucionalidade como processo objetivo - vocacionado, exclusivamente, à defesa, em tese, da “harmonia do sistema constitucional, ferida pela manutenção de lei produzida em desrespeito à Constituição” (CELSO RIBEIRO BASTOS, “Curso de Direito Constitucional”, p. 327, 11ª ed., 1989, Saraiva) -, além de refletir entendimento exposto em autorizado magistério (CLÈMERSON MERLIN CLÈVE, “A Fiscalização Abstrata de Constitucionalidade no Direito Brasileiro”, p. 141/145, item n. 3.2.2, 2ª ed., 2000, RT; NAGIB SLAIBI FILHO, “Ação Declaratória de Constitucionalidade”, p. 106, 2ª  ed., 1995, Forense; GILMAR FERREIRA MENDES, “Controle de Constitucionalidade - Aspectos Jurídicos e Políticos”, p. 250, 1990, Saraiva), encontra apoio na própria jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, que, por mais de uma vez, já enfatizou a objetividade desse instrumento de proteção in abstracto da ordem constitucional (RTJ 113/22, Rel. Min. NÉRI DA SILVEIRA - RTJ 131/1001, Rel. Min. CELSO DE MELLO - RTJ 136/467, Rel. Min. CELSO DE MELLO - RTJ 164/506-509, Rel. Min. CELSO DE MELLO), repelindo, por isso mesmo, qualquer pretensão que vise a resguardar interesses individuais, supostamente lesados em face de situações concretas.            Isso significa, portanto, tal como ressaltado, que, em face da natureza objetiva de que se reveste o processo de fiscalização concentrada de constitucionalidade, não se discutem situações individuais no âmbito do controle abstrato de normas (RTJ 164/506-509, Rel. Min. CELSO DE MELLO - ADI 1.254-RJ (AgRg), Rel. Min. CELSO DE MELLO), notadamente quando o ajuizamento da ação direta é motivado, em caráter preponderante, por determinadas situações concretas claramente identificáveis, à semelhança do que se registra na espécie ora em exame.            A tutela jurisdicional de situações individuais - uma vez suscitada controvérsia de índole constitucional - há de ser obtida na via do controle difuso de constitucionalidade, que, supondo a existência de um caso concreto, revela-se acessível a qualquer pessoa, ou instituição, que disponha de legítimo interesse (CPC, art. 3º).            Não custa assinalar, tal como pude enfatizar em decisão proferida no julgamento da ADI 842-DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, que, no controle abstrato de normas - em cujo âmbito instauram-se relações processuais objetivas - visa-se a uma só finalidade: a tutela da ordem constitucional, sem vinculações quaisquer a situações jurídicas de caráter individual ou concreto.            Mesmo que se pudesse superar a questão pertinente à defesa de interesses individuais e concretos de empresas contribuintes, vinculadas, no plano sindical, à autora, ainda assim registrar-se-ia a ocorrência, no caso, de obstáculo formal, apto a tornar insuscetível de conhecimento a presente ação direta.            É que o eminente Advogado-Geral da União, ao manifestar-se nestes autos, suscitou preliminar de não-conhecimento da presente ação, por ausência de impugnação integral - que se revela necessária - “de todo o complexo normativo”, invocando, como suporte dessa objeção, a própria jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (fls. 248/250):     “A jurisprudência do Pretório Excelso exige, de modo inequívoco, seja oferecida, em Ação Direta de Inconstitucionalidade, a impugnação integral do complexo normativo em que se insere o diploma impugnado. Com efeito, reconhece a jurisprudência do Egrégio Supremo Tribunal Federal: ‘Não se conhece de ação direta de inconstitucionalidade que impugna, em determinado sistema normativo, apenas alguns dos preceitos que o integram - deixando de questionar a validade de outros dispositivos com eles relacionados - dado que essa declaração de inconstitucionalidade, tal como pretendida, alteraria o sistema da Lei. Com esse entendimento, o Tribunal não conheceu de ação direta ajuizada pelo Partido Social Liberal - PSL, contra a Lei 3.329/99, do Estado do Rio de Janeiro, que cria o Instituto de Segurança Pública do Estado do Rio de Janeiro - RIOSEGURANÇA e dá outras providências.’ (ADIN nº 2.133, Rel. Min. Ilmar Galvão, Informativo STF; Brasília, 28 de fevereiro a 10 de março de 2000 - Nº 180). Tal exigência decorre da impossibilidade de alterar-se, por via transversa, o sistema da lei - o que, além de em si mesmo ilegítimo, pode acarretar conseqüências ainda mais lesivas ao interesse público e, sobretudo, às imposições e ao plano regulativo constitucionais. A incorporação de determinada Lei em um complexo normativo, dessarte, confere-lhe um sentido sistemático específico no ordenamento jurídico, cuja desconsideração comprometeria, ilegitimamente, esse mesmo sistema normativo.     Em verdade, na espécie dos autos, a impugnação padece exatamente desse vício, o que está a comprometer, de modo definitivo, a possibilidade de vir-se a dela conhecer, como passamos a demonstrar. Com efeito, pretende a Requerente obter a declaração de suposta inconstitucionalidade da alteração da Lei nº 6.938, de 1981, pela Lei nº 10.165, de 2000, sob o argumento de aquela norma alterada haveria sido recepcionada pela Constituição Federal como lei complementar. Alega ainda que a norma pré-constitucional não conferiria poder de polícia ambiental à União. Ocorre que, ao fazê-lo, a Requerente ignora e deixa de impugnar todo o complexo normativo em que se insere a disciplina legal pós-constitucional da atribuição de poder de fiscalização ambiental à União decorrente do disposto no art. 23 da Constituição Federal. Como se demonstrará ao longo da presente manifestação, inúmeras são as leis ordinárias pós-constitucionais que disciplinam e atribuem à União e, em particular ao IBAMA, poder de polícia ambiental e alteram, inclusive de modo expresso, a Lei nº 6.938, de 1981. Ao voltar-se a Requerente exclusivamente contra a norma que introduz a taxa impugnada, busca, em clara inobservância da jurisprudência da Corte Suprema, a redefinição do sistema legal por meio da impugnação aleatória de apenas alguns dos dispositivos que o compõem e para o fim específico e estritamente particular de desonerar-se da obrigação tributária. Assim, pretende a Requerente negar parcela do poder de polícia legalmente atribuído ao IBAMA para o fim de deslegitimar a cobrança da taxa impugnada e de qualquer outra (inclusive pelos Estados), pois, relativamente às demais atribuições legalmente conferidas ao IBAMA, não seriam competentes para impor taxa as entidades federadas. Do mesmo modo, a Requerente entende oportuno valer-se da distribuição pós--constitucional de atribuições de poder de polícia ambiental levada a efeito por lei ordinária - o mesmo vício alegadamente contido na Lei impugnada - para sustentar competir tal mister às entidades federadas, o que constitui paradoxo inescondível. Com efeito, a única forma idônea de vir a promover o questionamento da alegada redistribuição do poder de polícia entre os vários níveis da Federação seria a impugnação completa do respectivo sistema legal pós-constitucional, dever mínimo ao qual se furtou a Requerente. Um tal uso heterodoxo do controle concentrado de normas certamente não serve à tarefa de assegurar a higidez da ordem constitucional vigente e assim não autoriza o conhecimento da presente Ação.” (grifei)            Entendo assistir plena razão ao eminente Advogado-Geral da União, eis que, tratando-se de normas legais e de diplomas legislativos que se interconexionam ou que mantêm, entre si, vínculo de dependência jurídica, cabe ao autor da ação direta, ao postular a declaração de inconstitucionalidade, abranger, no alcance desse judicium, todas as regras unidas pelo vínculo de conexão, sob pena de, em não o fazendo, tornar inviável a própria instauração do controle concentrado de constitucionalidade.            É que, nessa situação de mútua dependência normativa, em  que as regras estatais interagem umas com as outras, condicionando-se, reciprocamente, em sua aplicabilidade e eficácia, revela-se incabível a impugnação tópica ou fragmentária de apenas algumas dessas normas.            E a razão é uma só: em um contexto no qual se destaque um complexo normativo indecomponível, que seja somente capaz de atuar in solidum, vale dizer, quando presentes e eficazes todos os preceitos que nele se acham incorporados, qualificando-se, em tal situação, como uma verdadeira e incindível unidade estrutural, mostra-se inviável proceder, em sede de controle abstrato, a um questionamento seletivo de determinadas prescrições, pelo fato de estas, por integrarem a totalidade do sistema, não admitirem impugnações isoladas, sob pena de completa desarticulação e desagregação do próprio sistema normativo a que se acham incorporadas, o que culminaria, até mesmo, por viabilizar, por parte do órgão investido de jurisdição constitucional, uma inadmissível reelaboração da própria lei, o que afrontaria, gravemente, o postulado constitucional da separação de poderes.            Esse entendimento encontra pleno suporte na jurisprudência constitucional do Supremo Tribunal Federal:     “1. Os arts. 14 e 15 da Lei Complementar nº 76/96 são parte de um sistema que disciplina o pagamento e o recebimento de indenização por desapropriação de imóvel rural, por interesse social, para fins de reforma agrária.     2. O acolhimento da impugnação de algumas normas de um sistema (arts. 14 e 15), via ação direta, indissoluvelmente ligadas a outras do mesmo sistema (art. 16), não impugnadas na mesma ação, implica remanescer, no texto legal, dicção indefinida, assistemática, imponderável e inconseqüente.     3. Impossibilidade do exercício ex-officio da jurisdição, para incluir, no objeto da ação, outras normas indissoluvelmente ligadas às impugnadas, mas não suscitadas pelo requerente.     4. Ação direta não conhecida, ressalvando-se a possibilidade da propositura de nova ação que impugne todo o sistema.” (ADI 1.187-DF, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA - grifei)     “Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei nº 3.329, de 28.12.99, do Estado do Rio de Janeiro. Diploma legal que encerra sistema normativo. Impossibilidade de apreciação de parte de seus artigos. Ação não conhecida.     Ante a exclusiva impugnação dos arts. (...), impossível a apreciação da ação direta, uma vez que a declaração de inconstitucionalidade, restrita a artigos que compõem sistema normativo, acarretaria a permanência, no texto legal, de dicção indefinida e assistemática. Entendimento assentado na jurisprudência do STF.     Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida.” (ADI 2.133-RJ, Rel. Min. ILMAR GALVÃO - grifei)            A exigência de que, em tal específica situação, o controle concentrado de constitucionalidade seja instaurado com essa abrangência global, visa, ainda, como precedentemente referido, a impedir que o Supremo Tribunal Federal - mediante declarações tópicas de inconstitucionalidade - venha a assumir um papel institucional que efetivamente não lhe pertence, qual seja, o de legislador positivo, consoante esta Suprema Corte, em sucessivas decisões, tem reiteradamente advertido:     “O STF COMO LEGISLADOR NEGATIVO: A ação direta de inconstitucionalidade não pode ser utilizada com o objetivo de transformar o Supremo Tribunal Federal, indevidamente, em legislador positivo, eis que o poder de inovar o sistema normativo, em caráter inaugural, constitui função típica da instituição parlamentar.” (ADI 1.063-DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno)     “Ao Supremo Tribunal Federal, em sede de controle normativo abstrato, somente assiste o poder de atuar como legislador negativo. Não lhe compete, em conseqüência, praticar atos que importem em inovação de caráter legislativo (...).” (RTJ 153/765, Rel. Min. CELSO DE MELLO)            Em conclusão: o exame das razões invocadas pelo eminente  Advogado-Geral da União torna acolhível a preliminar de não-conhecimento da presente ação direta de inconstitucionalidade, eis que se impunha, no caso, a impugnação “de todo o complexo normativo em que se insere a disciplina legal pós-constitucional da atribuição de poder de fiscalização ambiental à União, decorrente do disposto no art. 23 da Constituição Federal”, revelando-se incabível, por isso mesmo, o questionamento meramente tópico, seletivo e fragmentário de determinadas regras legais, tal como deduzido pela Confederação sindical que fez instaurar este processo de controle normativo abstrato.            A inviabilidade da presente ação direta, em decorrência das razões mencionadas (defesa de interesses concretos e ausência de impugnação global do complexo normativo referido), impõe uma observação final: no desempenho dos poderes processuais de que dispõe, assiste, ao Ministro-Relator, competência plena para exercer, monocraticamente, o controle das ações, pedidos ou recursos dirigidos ao Supremo Tribunal Federal, legitimando-se, em conseqüência, os atos decisórios que, nessa condição, venha a praticar.            Cumpre acentuar, neste ponto, que o Pleno do Supremo Tribunal Federal reconheceu a inteira validade constitucional da norma legal que inclui, na esfera de atribuições do Relator, a competência para negar trânsito, em decisão monocrática, a recursos, pedidos ou ações, quando incabíveis, intempestivos, sem objeto ou que veiculem pretensão incompatível com a jurisprudência predominante do Tribunal (RTJ 139/53):     “PODERES PROCESSUAIS DO MINISTRO-RELATOR.     - Assiste ao Ministro-Relator competência plena, para, com fundamento nos poderes processuais de que dispõe, exercer o controle de admissibilidade das ações, pedidos ou recursos dirigidos ao Supremo Tribunal Federal. Cabe-lhe, em conseqüência, poder para negar trânsito, em decisão monocrática, a ações, pedidos ou recursos incabíveis, intempestivos, sem objeto ou que veiculem pretensão incompatível com a jurisprudência predominante do Tribunal. Precedentes.” (RTJ 168/174-175, Rel. Min. CELSO DE MELLO)            Cabe enfatizar, por necessário, que esse entendimento jurisprudencial é também aplicável aos processos de ação direta de inconstitucionalidade (ADI 563-DF, Rel. Min. PAULO BROSSARD - ADI 593-GO, Rel. Min. MARCO AURÉLIO - ADI 2.060-RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO - ADI 2.207-AL, Rel. Min. CELSO DE MELLO - ADI 2.215-PE, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.), eis que, tal como já assentou o Plenário do Supremo Tribunal Federal, o ordenamento positivo brasileiro “não subtrai, ao Relator da causa, o poder de efetuar - enquanto responsável pela ordenação e direção do processo (RISTF, art. 21, I) - o controle prévio dos requisitos formais da fiscalização normativa abstrata, o que inclui, dentre outras atribuições, o exame dos pressupostos processuais e das condições da própria ação direta” (RTJ 139/67, Rel. Min. CELSO DE MELLO).            Desse modo, e tendo presentes as razões expostas, não conheço da presente ação direta de inconstitucionalidade, restando prejudicada, em conseqüência, a apreciação do pedido de medida cautelar.            Arquivem-se os presentes autos.            Publique-se.            Brasília, 1º de agosto de 2001. Ministro CELSO DE MELLO Relator



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