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Brasília, 21 de setembro de 2020 - 04:11
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RMS/35387 - RECURSO ORD. EM MANDADO DE SEGURANÇA

Classe: RMS
Procedência: DISTRITO FEDERAL
Relator: MIN. LUIZ FUX
Partes RECTE.(S) - AILTON FIDENCIANO DE SANTANA
ADV.(A/S) - JOAO BOSCO WON HELD GONCALVES DE FREITAS FILHO
RECDO.(A/S) - UNIÃO
PROC.(A/S)(ES) - ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
Matéria: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO | Garantias Constitucionais | Anistia Política



RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO CONSTITUCIONAL. ANISTIA POLÍTICA. ART. 8º DO ADCT. EX-EMPREGADO DO ARSENAL DE MARINHA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. NATUREZA JURÍDICA DE ÓRGÃO PÚBLICO DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA, SUBORDINADO AO MINISTÉRIO DA MARINHA. APLICABILIDADE DA EXCEÇÃO CONTIDA NO § 5° DO ART. 8° DO ADCT E NO INCISO IX DO ART. 2° DA LEI 10.559/2002. INEXISTÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA A QUE SE NEGA SEGUIMENTO.     Decisão: Trata-se de recurso ordinário em mandado de segurança interposto contra acórdão proferido pela Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça que denegou o writ, assim ementado, in verbis:     ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA INDIVIDUAL. ANISTIA POLÍTICA. ART. 8° DO ADCT, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988, E LEI 10.559/2002. EX-EMPREGADOS DO ARSENAL DE MARINHA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. NATUREZA JURÍDICA DE ÓRGÃO PÚBLICO DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA, SUBORDINADO AO MINISTÉRIO DA MARINHA. APLICABILIDADE DA EXCEÇÃO CONTIDA NO § 5° DO ART. 8° DO ADCT E NO INCISO IX DO ART. 2° DA LEI 10.559/2002. INEXISTÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. SEGURANÇA DENEGADA.     1. Pretendem os impetrantes, ex-empregados do Arsenal de Marinha do Rio de Janeiro, a concessão da segurança para anular os atos coatores que indeferiram os requerimentos de anistia por eles formulados, ao entendimento de que os impetrantes se enquadrariam na exceção prevista no § 5° do art. 8° do ADCT e no art. 2°, IX, da Lei 10.559/2002, que veda o reconhecimento da anistia aos empregados nos Ministérios Militares, como seria o caso do Arsenal de Marinha do Rio de Janeiro. Sustentam, para tanto, que o Arsenal de Marinha do Rio de Janeiro trata-se de empresa pública federal vinculada ao então Ministério da Marinha, sem subordinação, prestando serviços para embarcações privadas e explorando atividade econômica.     2. Preliminar de inadequação da via eleita rejeitada. Inexiste vedação do Poder Judiciário de proceder ao controle do ato apontado como coator, haja vista que a controvérsia circunscreve-se ao enquadramento ou não dos impetrantes na exceção da regra contida no § 5° do art. 8° do ADCT e no inciso IX do art. 2° da Lei 10.559/2002, tratando-se de mero controle de legalidade do referido ato, o que, inclusive, dispensa dilação probatória, ainda mais frente à natureza de ato administrativo vinculado da anistia política (RMS 25988, Rel. Min. EROS GRAU, Segunda Turma do STF, julgado em 09/03/2010).     3. Mérito. A controvérsia posta em debate circunscreve-se ao enquadramento ou não dos impetrantes na exceção contida no § 5° do art. 8° do ADCT e no inciso IX do art. 2° da Lei 10.559/2002, segundo os quais o direito à anistia aplica-se apenas aos servidores públicos civis e aos empregados em todos os níveis de governo ou em suas fundações, empresas públicas ou empresas mistas ou sob controle estatal, "EXCETO NOS MINISTÉRIOS MILITARES", que tenham sido punidos ou demitidos por atividades profissionais interrompidas em virtude de decisão de seus trabalhadores ou em decorrência do Decreto-Lei 1.632/1978 ou por motivos exclusivamente políticos, estando assegurada a readmissão dos que foram atingidos a partir de 1979. Assim, o desfecho da controvérsia pressupõe a interpretação da norma constitucional no trecho em que veda a concessão da anistia àqueles empregados "nos Ministérios militares". Para tanto exige-se o exame da própria natureza jurídica do ARSENAL DE MARINHA DO RIO DE JANEIRO - AMRJ, se era mero órgão da Administração Direta subordinado ao Ministério da Marinha (atual Comando da Marinha) ou se tratava-se de empresa pública federal, integrante da Administração Pública Indireta e vinculada ao Ministério da Marinha, sem subordinação.     4. Do exame das normas aplicáveis à espécie, em especial do Decreto 58.678/1966, vigente ao tempo da demissão dos impetrantes, observa-se que o Arsenal de Marinha do Rio de Janeiro - AMRJ trata-se de estabelecimento industrial destinado aos serviços de construção e reparos de navios e embarcações da Marinha do Brasil (MB), subordinado militar, técnica e administrativamente à Marinha do Brasil, sendo-lhe afetos outros serviços correlatos, a critério do Ministério da Marinha, devendo submeter à consideração do Ministro da Marinha seu Regimento Interno e a proposta para o seu orçamento anual e pedidos de suplementação de verbas necessárias aos serviços que lhe forem programados, além de contar com quadro de pessoal próprio e Conselho Administrativo e Econômico, além de possuir nítida função estratégica, sendo tido como uma Organização Militar subordinada ao Ministério da Marinha.     5. Reforça esse entendimento a edição da Lei 9.724, de 1° de dezembro de 1998, que, com base no art. 37, § 8°, da CF/88, com redação dada pela EC 19/1998, autorizou o Poder Executivo a qualificar como "Organizações Militares Prestadoras de Serviços – OMPS" as Organizações Militares da Marinha que atendessem determinados requisitos e cumprissem as metas estipuladas no Plano em contrato de autonomia de gestão celebrado com o Poder Público, conferindo-lhes, autonomia gerencial, orçamentária e financeira, sujeitas, contudo, ao controle por tomada de contas pelos órgãos da estrutura de controle interno da Marinha, como o foi o caso do Arsenal de Marinha do Rio de Janeiro - AMRJ, por meio do Decreto 3.011, de 30 de março de 1999.     6. Diante deste panorama e do exame atento das normas aplicáveis, vigentes ao tempo dos fatos e também das normas posteriores, não há dúvidas de que CARECE, E SEMPRE CARECEU, O ARSENAL DE MARINHA DO RIO DE JANEIRO - AMRJ DA NATUREZA JURÍDICA DE EMPRESA PÚBLICA, haja vista que, a par de ter sido criado por lei, não possuía personalidade jurídica de direito privado (S/A, Ltda, etc), tratando-se de mero estabelecimento industrial ou, melhor dizendo, de Organização Militar; não possui patrimônio e receita própria, tendo que submeter ao Ministério da Marinha o seu orçamento anual; subordinava-se ao Ministério Militar, tanto militarmente, como tecnicamente e administrativamente, ou seja, não era apenas vinculado aos Ministério em cuja área de competência estiver enquadrada sua principal atividade, estando ausente aqueles requisitos previstos no art. 5°, II, do Decreto 200/1967, com redação dada pelo Decreto-Lei 900/1969, para seu enquadramento como Empresa Pública.     7. Destaque-se, ainda, que o Arsenal de Marinha do Rio de Janeiro - AMRJ está cadastrado junto à Secretária da Receita Federal como Órgão Público do Poder Executivo Federal (cód. 101-5), integrante do Comando da Marinha (CNPJ 00.394.502/0014-69), o que só reforça a sua natureza jurídica de órgão da Administração Pública Direta, integrante do Comando da Marinha.     8. Assim, tendo o constituinte originário concedido a anistia política apenas aos servidores públicos civis e aos empregados públicos em todos os níveis de governo ou em suas fundações, empresas públicas ou emprestas mistas sob o controle estatal, excluídos aqueles servidores públicos e empregados nos Ministérios militares, e se tratando o Arsenal de Marinha do Rio de Janeiro - AMRJ de mero órgão militar, subordinado ao Ministério da Marinha, não há dúvidas de que os impetrantes não fazem jus à anistia política pretendida.     9. Não há espaço para uma interpretação ampliativa da norma do art. 8° do ADCT, porquanto a norma constitucional do § 5° do art. 8° do ADCT, da CF/88, é clara e dispensa maiores interpretações, estando evidenciada a clara vontade do constituinte originário de excepcionar do direito da anistia àqueles funcionários e servidores dos Ministérios militares, de forma que decidir em sentido contrário ao que objetivou o legislador constituinte, afastando a referida exceção, é decidir contra legem e incorreria em patente inconstitucionalidade.     10. Não há que se falar em violação ao Princípio da Vedação ao Retrocesso, posto que o referido princípio impede apenas que determinados direitos fundamentais conquistados ao longo do tempo sejam objetos de retrocesso, como seria o caso do restabelecimento por uma nova ordem jurídica da pena de morte, o que não é o caso da presente, isto porque a concessão de anistia política é decisão estritamente política, além de que a Emenda Constitucional 26/1985 concedeu anistia a todos os servidores públicos civis da Administração direta e indireta e aos militares punidos por atos de exceção, institucionais ou complementares, no período de 02/09/1961 a 15/08/1979, enquanto que a Nova Ordem Constitucional reconheceu o direito a anistia em relação aos atos praticados em período mais abrangente, in casu de 18/09/1946 até 05/10/1988, nada impedindo o constituinte originário de limitar tal benesse a determinadas pessoas, excluindo outras, frente à sua natureza ilimitada juridicamente, incondicional e soberana, que rompe, por completo, com a ordem jurídica precedente, ainda mais por que os fatos objeto do presente mandamus se deram nos idos de 1985, sequer estando abarcados pela norma constitucional pretérita, inexistindo assim qualquer violação ao princípio da vedação ao retrocesso, pois o Constituinte de 1988 não limitou direitos fundamentais já assegurados por norma constitucional anterior.     11. O Supremo Tribunal Federal inadmite a tese das "normas constitucionais inconstitucionais", ou seja, de normas contraditórias advindas do Poder Constituinte Originário. De modo que, se o intérprete da Constituição se deparar com duas ou mais normas aparentemente contraditórias, caber-lhe-á compatibilizá-las, de forma que ambas continuem vigentes. Não há que se falar em controle de constitucionalidade de normas constitucionais, produto do trabalho do Poder Constituinte Originário. O Supremo Tribunal Federal apenas admite a possibilidade de Controle de Constitucionalidade em relação ao Poder Constituinte Derivado, apreendendo-se, portanto, que as revisões e as emendas devem estar balizadas pelos parâmetros estabelecidos na Carta Magna. Precedentes: ADI 815/RS, Relator(a): Min. MOREIRA ALVES, Tribunal Pleno, julgado em 28/03/1996, DJ 10-05-1996; ADI 466 MC, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 03/04/1991, DJ 10-05-1991.     12. Assim, por força do Princípio da Unicidade das normas constitucionais, não há que se falar em contradição entre as disposições contidas no § 5° do art. 8° do ADCT e os princípios da dignidade da pessoa humana e da isonomia, devendo tais disposições ser interpretadas em conjunto, de modo a concluir-se que a opção do constituinte originário de excepcionar o direito à anistia aos funcionários e servidores nos Ministérios Militares não vai de encontro aos princípios da dignidade da pessoa humana e da isonomia, porquanto tratou-se de opção do próprio constituinte originário de não conceder a anistia a estas pessoas.     13. Consoante bem decidiu o Tribunal Pleno do Pretório Excelso no julgamento da ADPF 153, rel. Min. Eros Grau, julg. em 29/4/2010, Dje 05/08/2010, não cabe ao Poder Judiciário rever o acordo político que, na transição do regime militar para a democracia, resultou na concessão de anistia a todos aqueles que cometeram crimes políticos e conexos.     14. Segurança denegada.     Consta nos autos, em síntese, que a ação mandamental foi impetrada contra atos do Ministro de Estado da Justiça que indeferiu os requerimentos de concessão de anistia política formulados pelos impetrantes, sob o fundamento de que o § 5º do art. 8º do ADCT e o inciso IX do art. 2º da Lei 10.559/2002 excluíram o direito à anistia política aos servidores públicos civis e empregados públicos nos Ministérios Militares.     O ato restou consubstanciado pelas Portarias 1.161, de 27/03/2013, 1.283, de 28/03/2013, 1.290, de 28/03/2013, 1.229, de 27/03/2013, 1.164, de 27/03/2013, 1.158, de 27/03/2013, 1.267, de 28/03/2013, 1.151, de 27/03/2013, 1.311, de 28/03/2013, 1.162, de 27/03/2013, 1.309, de 28/03/2013, 1.305, de 28/03/2013, 1.163, de 27/03/2013, 1.246, de 27/03/2013, 1.171, de 27/03/2013, 1.180, de 27/03/2013, 1.177, de 27/03/2013, 1.241, de 27/03/2013, 1.160, de 27/03/2013, 1.242, de 27/03/2013, 1.156, de 27/03/2013, 1.314, de 28/03/2013, 1.200, de 27/03/2013, 1.233, de 27/03/2013, 1.149, de 27/03/2013, 1.198, de 27/03/2013, 1.218, de 27/03/2013, 1.167, de 27/03/2013, 1.141, de 27/03/2013, 1.126, de 27/03/2013, 1.306, de 28/03/2013, 1.291, de 28/03/2013, 1.227, de 27/03/2013, 1.153, de 27/03/2013, 1.140, de 27/03/2013, 1.294, de 28/03/2013 e 1.142, de 27/03/2013.     Na ocasião, concluiu-se que os impetrantes são ex-empregados civis do Arsenal de Marinha do Rio de Janeiro – AMRJ, órgão da Administração Direta subordinado ao então Ministério da Marinha.     Em amparo de sua pretensão, a recorrente afirma, em síntese, que:     Em situações como a presente, em que a anistia política em baila foi concedida em um momento conturbado da história do País, e com a finalidade de auxiliar na pacificação dos atores da sociedade, não se afigura razoável que se permita uma interpretação restritiva de seu intento, sob pena de vulneração de sua pretensa efetividade.     (...)     Nessa linha, com a devida vênia ao órgão julgador, equivocou-se o Tribunal a quo, ao considerar que o §5º do art. 8º do ADCT não pode ser interpretado de maneira ampliativa.     (…)     É inegável que o AMRJ atua como se fosse uma empresa, oferecendo uma série de serviços a seus clientes, cobrando valores de mercado por isso e com uma preocupação constante de melhorar o atendimento através do uso e padronização de boas práticas e procedimentos, seguindo o mesmo padrão dos demais estaleiros em atuação em terrae brasilis.     (…)     Destarte, tratando-se o AMRJ, formal e materialmente, de uma empresa pública, deve-se afastar seu enquadramento no conceito de Ministério/Comando militar, suplantando-se então o óbice para a concessão da anistia política aos recorrentes, como a seguir se demonstrará de maneira mais detida.     (…)     Pois bem. Nessa linha, deve-se destacar que, malgrado no bojo dos procedimentos administrativos o tratamento conferido aos recorrentes tenha se pautado no que dispõe o inciso IX do art. 2º da Lei nº 10.559/2002, a verdade é que o enquadramento da situação jurídica deles deveria ter ocorrido com fulcro no inciso XV do predito dispositivo legal.     (…)     Com efeito, os recorrentes se enquadram perfeitamente na descrição trazida pelo inciso XV: eram empregados civis da uma empresa pública12, bem como foram demitidos por justa causa em razão de terem interrompido suas atividades profissionais, com base em decisão coletiva dos trabalhadores, já que houve uma greve.     (…)     Nesse sentido, considerando que a restrição supramencionada (“exceto nos Comandos militares”) se ateve ao inciso IX, inconcebível seria qualquer interpretação pretendendo estendê-la às demais hipóteses do art. 2º, na medida em que, se esta tivesse sido a intenção do legislador, ele mesmo teria providenciado a extensão. (eDoc. 258, págs. 209-235)     Argumenta, ainda, que a interpretação dada pelo acórdão recorrido ao § 5º do art. 8º do ADCT viola os princípios da vedação ao retrocesso social, da dignidade da pessoa humana, da isonomia e da razoabilidade.     Por fim, pugna pela reforma do acórdão para conceder a ordem pleiteada, no sentido de reconhecer a anistia política aos impetrantes, nos mesmos moldes da deliberação da Comissão de Anistia do Ministério da Justiça na 12ª Sessão de Julgamento da Caravana de Anistia, realizada no dia 29/5/2010.     A União, em contrarrazões, requer o desprovimento do recurso ordinário, sustentando que o acórdão recorrido não merece reparo (eDoc. 258, págs. 248-251).     O Ministério Público Federal, em parecer, manifesta-se pelo desprovimento do recurso, nos seguintes termos:     Recurso ordinário em mandado de segurança. Anistia política. Empregados civis do Arsenal de Marinha do Rio de Janeiro. Ausência de comprovação de direito líquido e certo. Parecer pelo desprovimento do recurso. (eDoc. 267)     É o relatório. DECIDO.     Ab initio, cumpre delimitar que o objeto do presente recurso ordinário é saber se os atos de indeferimento de pedidos de anistia violam direito líquido e certo de ex-empregados civis do Arsenal de Marinha do Rio de Janeiro – AMRJ ao não enquadramento na exceção prevista no § 5° do art. 8° do ADCT e no art. 2°, IX, da Lei 10.559/2002, que veda o reconhecimento da anistia aos empregados nos Ministérios militares.     Revela-se como controvérsia principal, consectariamente, a possibilidade – ou não – de aplicação, aos impetrantes, da exceção contida no parágrafo 5º do artigo 8º do ADCT, que afasta os efeitos da anistia às demissões de servidores públicos civis e empregados em Ministérios militares.     A irresignação não merece prosperar.     Esta Corte já reconheceu que a anistia de que trata os autos, apesar da sua importância histórico-social na transição do regime ditatorial para a democracia e no reconhecimento das injustiças cometidas pelo Estado – ao estabelecer a responsabilidade do poder público na prática de atos de exceção com motivação política – constitui admissão legislativa excepcional e extraordinária e, portanto, deve ser interpretada dentro dos limites e objetivos da norma, não podendo ser ampliada para alcançar situações não previstas ou, ainda, fora das hipóteses que se pretende indenizar. Nesse sentido, em precedente histórico, esta Corte, ao julgar a ADI 2.639, Rel. Min. Nelson Jobim, DJ 04.08.2006, assim se manifestou:     CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUIÇÃO DO PARANÁ (EC 14/2001). INDENIZAÇÃO POR ATOS DE EXCEÇÃO. TERCEIROS DE BOA-FÉ. ARTS. 8º E 9º DO ADCT. 1. A anistia referida nos arts. 8º e 9º do ADCT foi prevista em benefício daqueles que foram vítimas de atos de "exceção, institucionais ou complementares" que, de alguma forma, sofreram prejuízos em suas atividades profissionais, em seus direitos ou por motivos políticos, mesmo que trabalhadores da iniciativa privada, dirigentes e representantes sindicais. 2. A anistia dos arts. 8º e 9º do ADCT tem índole político-institucional e, por essa mesma natureza, sua competência de concessão legislativa é exclusiva do poder constituinte originário federal. Isso porque, muito embora seja previsão importante do ponto de vista da compensação financeira das vítimas de atos de exceção, constitui-se também na aceitação excepcional de uma responsabilidade civil extraordinária do Estado, quanto aos atos políticos do passado. 3. Essa repercussão política e financeira quando da concessão de anistia reveste o ato de absoluta excepcionalidade e, por isso, não é possível que norma constitucional estadual amplie tal benefício. ADI que se julga procedente. (ADI 2.639, Rel. Min. Nelson Jobim, Tribunal Pleno, DJ de 4/8/2006)     No caso concreto, a norma constitucional de regência – art. 8º, § 5º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT –, possui a seguinte redação, in verbis:     ADCT     (…)     Art. 8º. É concedida anistia aos que, no período de 18 de setembro de 1946 até a data da promulgação da Constituição, foram atingidos, em decorrência de motivação exclusivamente política, por atos de exceção, institucionais ou complementares, aos que foram abrangidos pelo Decreto Legislativo nº 18, de 15 de dezembro de 1961, e aos atingidos pelo Decreto-Lei nº 864, de 12 de setembro de 1969, asseguradas as promoções, na inatividade, ao cargo, emprego, posto ou graduação a que teriam direito se estivessem em serviço ativo, obedecidos os prazos de permanência em atividade previstos nas leis e regulamentos vigentes, respeitadas as características e peculiaridades das carreiras dos servidores públicos civis e militares e observados os respectivos regimes jurídicos.     (…)     § 5º A anistia concedida nos termos deste artigo aplica-se aos servidores públicos civis e aos empregados em todos os níveis de governo ou em suas fundações, empresas públicas ou empresas mistas sob controle estatal, exceto nos Ministérios militares, que tenham sido punidos ou demitidos por atividades profissionais interrompidas em virtude de decisão de seus trabalhadores, bem como em decorrência do Decreto-Lei nº 1.632, de 4 de agosto de 1978, ou por motivos exclusivamente políticos, assegurada a readmissão dos que foram atingidos a partir de 1979, observado o disposto no § 1º.     Nesse contexto, é de se observar que a norma constitucional estabelece, expressamente – e de forma irrefutável –, exceção dirigida aos servidores públicos civis e aos empregados pertencentes aos quadros dos Ministérios militares, de sorte que não cabe a esta Corte realizar qualquer interpretação que estenda a anistia para os indivíduos enquadrados nessa ressalva constitucional.     In casu, os recorrentes são ex-empregados civis do Arsenal de Marinha do Rio de Janeiro – AMRJ. Sobre a caracterização jurídica do AMRJ, transcrevo, por oportuno, as conclusões a que chegou o relator do acórdão recorrido, após detalhar minuciosamente todo o histórico normativo que regulamentou sua criação e funcionamento, bem como analisar sua atuação material como pessoa jurídica:     (…)     Desse breve histórico e do exame das normas supra transcritas, em especial do Decreto 58.678/1966, vigente ao tempo da demissão dos impetrantes, observa-se que o Arsenal de Marinha do Rio de Janeiro - AMRJ trata-se de estabelecimento industrial destinado aos serviços de construção e reparos de navios e embarcações da Marinha do Brasil (MB), subordinado militar, técnica e administrativamente à Marinha do Brasil, sendo-lhe afetos outros serviços correlatos, a critério do Ministério da Marinha, devendo submeter à consideração do Ministro da Marinha seu Regimento Interno e a proposta para o seu orçamento anual e pedidos de suplementação de verbas necessárias aos serviços que lhe forem programados, além de contar com quadro de pessoal próprio e Conselho Administrativo e Econômico, além de possuir nítida função estratégica, sendo tido como uma Organização Militar subordinada ao Ministério da Marinha.     Reforça esse entendimento a edição da LEI 9.724, DE 1° DE DEZEMBRO DE 1998, que, com base no art. 37, § 8°, da CF/88, com redação dada pela EC 19/1998, autorizou o Poder Executivo a qualificar como "Organizações Militares Prestadoras de Serviços – OMPS" as Organizações Militares da Marinha que atendessem determinados requisitos e cumprissem as metas estipuladas no Plano em contrato de autonomia de gestão celebrado com o Poder Público, conferindo-lhes, autonomia gerencial, orçamentária e financeira, sujeitas, contudo, ao controle por tomada de contas pelos órgãos da estrutura de controle interno da Marinha, como o foi o caso do Arsenal de Marinha do Rio de Janeiro - AMRJ, por meio do DECRETO 3.011, DE 30 DE MARÇO DE 1999, que assim dispôs:     (...)     Diante deste panorama e do exame atento das normas supra colacionadas vigente ao tempo dos fatos e também das normas posteriores, não tenho dúvidas de que CARECE, E SEMPRE CARECEU, O ARSENAL DE MARINHA DO RIO DE JANEIRO - AMRJ DA NATUREZA JURÍDICA DE EMPRESA PÚBLICA, haja vista que, a par de ter sido criado por lei, não possuía personalidade jurídica de direito privado (S/A, Ltda, etc), tratando-se de mero estabelecimento industrial ou, melhor dizendo, de Organização Militar; não possui patrimônio e receita própria, tendo que submeter ao Ministério da Marinha o seu orçamento anual; subordinava-se ao Ministério Militar, tanto militarmente, como tecnicamente e administrativamente, ou seja, não era apenas vinculado aos Ministério em cuja área de competência estiver enquadrada sua principal atividade, estando ausente aqueles requisitos previstos no art. 5°, II, do Decreto 200/1967, com redação dada pelo Decreto-Lei 900/1969, para seu enquadramento como Empresa Pública, quais sejam: a) personalidade jurídica de direito privado; b) criação por autorização legislativa; c) patrimônio próprio; d) capacidade de auto-administração; e) capital integralmente público, sem participação privada; f) regime organizacional livre (S/A, Ltda, etc.); g) controle pelo Tribunal de Contas, Poder Legislativo e Judiciário; h) dispensa do dever de contratar mediante licitação para a contratação de bens e serviços relacionados diretamente com suas atividades finalísticas; i) obrigação de contratar por concurso público; j) proibição de acumulação de cargos, empregos ou funções públicas; k) contratação de pessoal pelo regime celetista de emprego público, com exceção dos dirigentes, sujeitos ao regime de comissionado (cargos de confiança); l) remuneração dos empregados não sujeita ao teto constitucional, exceto se receberem recursos públicos para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio em geral; m) impossibilidade de falência (art. 2°, I, da Lei 11.101/2005); n) controle estatal, o qual tem por finalidade verificar se a entidade está cumprindo os fins para os quais foi criada.     Destaque-se, ainda, que o Arsenal de Marinha do Rio de Janeiro - AMRJ está cadastrado junto à Secretária da Receita Federal como Órgão Público do Poder Executivo Federal (cód. 101-5), integrante do Comando da Marinha (CNPJ 00.394.502/0014-69), o que só reforça a sua natureza jurídica de órgão da Administração Pública Direta, integrante do Comando da Marinha.     O fato de alguns regulamentos do Arsenal de Marinha do Rio de Janeiro o autorizarem a executar outros serviços para clientes extra-marinha, desde que dispusesse de recursos necessários para tanto, não tem o condão de transmudar a sua natureza jurídica de órgão público para empresa pública, ainda mais considerando-se que, até o momento se tem notícia de apenas 02 serviços extra-marinha nos idos dos anos 80, sendo um deles para a Petrobrás, construindo os módulos para as plataformas de Garoupa, Anchova, Cherne I e Cherne II; "flares" para as plataformas de Anchova e Namorado e a montagem de vigas e painéis intermediários das plataformas de Carapeba I e II, conforme consta também de seu Sitio Eletrônico (Disponível em: . Acesso em: 08/08/2016), e a fabricação do Navio Patrulha Itaipu, em 1985, primeiro navio de guerra construído pelo Arsenal de Marinha do Rio de Janeiro para exportação, destinado ao país vizinho Paraguai, conforme também se extrai do Sitio Eletrônico do Arsenal de Marinha do Rio de Janeiro (Disponível em: . Acesso em: 08/8/2016), fatos estes que, por si só, não permitem concluir que o Arsenal de Marinha do Rio de Janeiro tinha por atribuição a exploração de atividades econômicas pelo Estado, conforme sustentam os impetrantes.     Dessa forma, considerando a densidade da fundamentação, que não restou devidamente afastada pelos recorrentes, bem como ante a inexistência de prova robusta pré-constituída nos autos em sentido contrário, aliada à impossibilidade da produção de novas provas na via mandamental, não há como contrariar o entendimento fixado no acórdão recorrido de que o Arsenal de Marinha do Rio de Janeiro – AMRJ possui, material e formalmente, natureza jurídica de órgão militar, subordinado ao Ministério da Marinha, integrante da Administração Pública Direta.     Estabelecida essa premissa, necessária se faz a análise da eventual aplicação da Lei 10.559/2002, que “Regulamenta o art. 8º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e dá outras providências” e, segundo a parte recorrente, encarta hipótese que afastaria a exceção prevista na Constituição para os ex-empregados em Ministérios militares. Transcrevo o art. 2º, IX e XV, da referida norma, suscitado pelo recorrente, in verbis:     Art. 2º São declarados anistiados políticos aqueles que, no período de 18 de setembro de 1946 até 5 de outubro de 1988, por motivação exclusivamente política, foram:     (…)     IX - demitidos, sendo servidores públicos civis e empregados em todos os níveis de governo ou em suas fundações públicas, empresas públicas ou empresas mistas ou sob controle estatal, exceto nos Comandos militares no que se refere ao disposto no § 5º do art. 8º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias;     (...)     XV - na condição de servidores públicos civis ou empregados em todos os níveis de governo ou de suas fundações, empresas públicas ou de economia mista ou sob controle estatal, punidos ou demitidos por interrupção de atividades profissionais, em decorrência de decisão de trabalhadores;     Ocorre que, conforme já exposto, a anistia política é direito excepcional concedido pelo Poder Legislativo que, reconhecendo a grave e manifesta injustiça realizada pelas forças políticas depostas, concede reparação para os que foram prejudicados ante a impossibilidade do reconhecimento pelo Poder Judiciário, na medida em que os atos foram praticados sob a égide e a permissão de ordenamento jurídico então vigente. Nessa linha, anoto o escólio do Catedrático das Arcadas José Afonso da Silva (Comentário Contextual à Constituição. 7º edição, São Paulo: Malheiros Editores, 2010, p. 918-919), in verbis:     3. ANISTIA. Anistia não é perdão, não é indulto. É mais. Anistia é termo ligado a amnésia, a esquecimento, ao apagar-se da memória, ao retirar-se da lembrança. Consiste em medida legislativa ou constituinte pela qual se suprimem os efeitos e a sanção por delitos contra o Estado, o que se conhece como crimes políticos, abolindo os processos começados ou a começar, assim como as condenações pronunciadas por tais delitos - sendo, pois, de sua natureza o efeito retroativo. Seu caráter político está claro no texto em análise: concede-se anistia aos que foram atingidos, em decorrência de motivação exclusivamente política, por atos de exceção etc. Bem o disse o STF em um velho julgado, de 20.1.1897: "Sendo a anistia medida essencialmente política, ao poder autorizado para concedê-la compete apreciar as circunstâncias extraordinárias em que o interesse social reclama o esquecimento de certos e determinados delitos. Podendo a anistia ser geral, restrita, absoluta ou condicional, somente ao Poder Legislativo, que pela Constituição Federal tem a atribuição privativa de a decretar, assiste o incontestável direito de estabelecer as garantias e condições, que julgar necessárias ao interesse do Estado, à conservação da ordem pública e à causa da Justiça. Cabe ao Poder Legislativo, consultando os elevados interesses da disciplina, especificar em lei as condições para tornar efetiva a anistia a militares, envolvidos em crime de rebelião. Assim sendo, as condições prescritas no Decreto n. 310, de 21.10.1895, não podem comportar o caráter de pena, por serem os consectários jurídicos de um fato de natureza condicional ou restrita". A prática da anistia é frequente' na história brasileira (v. notícia em Pontes de Miranda). A anistia visa também a reparar injustiças sofridas pelo anistiado com punições em razão de sua postura política.     (…)     5. ABRANGÊNCIA E AMPLITUDE DA ANISTIA. A regra é que a anistia seja dada por lei (art. 48, VIII, da CF; a Constituição de 1946 previa decreto-legislativo: art. 66, XIV), mas o constituinte entendeu de concedê-la por norma constitucional. Neste caso, lei regulamentar do dispositivo não pode legitimamente acrescentar condicionamentos não previstos na norma constitucional, nem excluir condições e requisitos dela constantes - como fez, por exemplo, o art. 6' da Lei 10.559/2002;' assegurando "promoções ao oficialato independentemente de requisitos e condições", desde que o caput do art. 811 impõe observância de condições e requisitos, tal como se o beneficiado na ativa estivesse.” (grifado)     Deveras, considerando a anistia política como medida essencialmente política, formalizada a partir de critérios objetivos e subjetivos pela própria Constituição da República, não pode o ordenamento infraconstitucional prever situação contrária. Além disso, o inciso IX do art. 2º da norma suscitada faz remissão expressa à exceção constitucional encartada no § 5º do art. 8º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, conferindo conformidade ao enquadramento legal fixado no acórdão recorrido.     Ademais, quanto a alegação de contrariedade aos princípios da vedação ao retrocesso social, da dignidade da pessoa humana, da isonomia e da razoabilidade, observe-se, conforme já apontado no acórdão recorrido, que é assente na doutrina e na jurisprudência a impossibilidade de controle de constitucionalidade de norma derivada do poder constituinte originário. Nesse sentido são os seguintes precedentes desta Corte:     AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ADI. Inadmissibilidade. Art. 14, § 4º, da CF. Norma constitucional originária. Objeto nomológico insuscetível de controle de constitucionalidade. Princípio da unidade hierárquico-normativa e caráter rígido da Constituição brasileira. Doutrina. Precedentes. Carência da ação. Inépcia reconhecida. Indeferimento da petição inicial. Agravo improvido. Não se admite controle concentrado ou difuso de constitucionalidade de normas produzidas pelo poder constituinte originário. (ADI 4.097-AgR, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe de 7/11/2008)     Ação direta de inconstitucionalidade. Parágrafos 1º e 2º do artigo 45 da Constituição Federal. - A tese de que há hierarquia entre normas constitucionais originárias dando azo à declaração de inconstitucionalidade de umas em face de outras e incompossível com o sistema de Constituição rígida. - Na atual Carta Magna "compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição" (artigo 102, "caput"), o que implica dizer que essa jurisdição lhe é atribuída para impedir que se desrespeite a Constituição como um todo, e não para, com relação a ela, exercer o papel de fiscal do Poder Constituinte originário, a fim de verificar se este teria, ou não, violado os princípios de direito suprapositivo que ele próprio havia incluído no texto da mesma Constituição. - Por outro lado, as cláusulas pétreas não podem ser invocadas para sustentação da tese da inconstitucionalidade de normas constitucionais inferiores em face de normas constitucionais superiores, porquanto a Constituição as prevê apenas como limites ao Poder Constituinte derivado ao rever ou ao emendar a Constituição elaborada pelo Poder Constituinte originário, e não como abarcando normas cuja observância se impôs ao próprio Poder Constituinte originário com relação as outras que não sejam consideradas como cláusulas pétreas, e, portanto, possam ser emendadas. Ação não conhecida por impossibilidade jurídica do pedido. (ADI 815, Rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, DJ de 10/5/1996)     Não bastasse, é igualmente inviável assegurar o direito pleiteado com fundamento na unicidade e higidez do texto constitucional, a partir dos princípios elencados, dado a univocidade da redação dada ao § 5º do art. 8º do ADCT, ao estabelecer a exceção dirigida aos servidores e empregados em Ministérios militares.     É que, seja qual for o método de interpretação, não pode o aplicador da norma alcançar sentido diverso dos possíveis para o texto.     Nesse sentido, inclusive, vale ressaltar os trechos transcritos pelo acórdão recorrido, dos debates travados durante a Assembleia Constituinte Nacional sobre o dispositivo em questão, que entendeu pela necessidade de inclusão da exceção discutida nos autos (“exceto nos Ministérios militares”) na redação originariamente proposta, demonstrando a vontade do constituinte em estabelecer o discrímen, impossibilitando conceber a interpretação pretendida pelos ora recorrentes:     Conforme consta do PARECER 002/2013/GBA/CGU/AGU, acostado às fls. 10.870/10.886-e, o texto que concedia originalmente a Anistia foi assim registrada na Ata da 288ª Sessão, de 15/06/1988, da Assembléia Nacional Constituinte:     "Art. 5°     (...)     § - A anistia, concedida nos termos deste artigo, aplica-se aos servidores públicos civis e aos empregados em todos os níveis de governo ou em suas fundações, empresas públicas ou empresas mistas com controle estatal, que tenham sido punidos ou demitidos por atividades profissionais interrompidas em virtude de decisão de seus trabalhadores, bem como em decorrência do Decreto-Lei n° 1.632, de 4 de agosto de 1978 ou por motivos exclusivamente políticos, assegurada a reintegração dos que foram atingidos a partir de 1979, observado o disposto no § 1° deste artigo" (Diário da Assembléia Nacional Constituinte, 01/06/1988 a 17/06/1988, p. 431) (destaquei).     Verifica-se, portanto, que a redação original do dispositivo proposto não continha a exceção ora em exame ("exceto nos Ministérios militares").     Do exame dos debates travados durante a Assembléia Nacional Constituinte é que se pode extrair as razões da exceção posteriormente incluída. Naquela oportunidade, assim manifestou-se o Exmo. Sr. Constituinte Michel Temer, vejamos:       "O SR. MICHEL TEMER (PMDB – SP. Sem revisão do orador.): – [...] Há pouco, Sr. Presidente, votamos aqui a anistia aos militares. Embora tenha votado a favor da anistia tal como foi proposta nas várias emendas, reconheço que, no caso dos militares, poderia haver uma margem de litigiosidade entre aqueles que seriam reintegrados e os que estão nas Forças Armadas, porque as Forças Armadas – diz a Constituição baseiam-se na hierarquia e na disciplina. É muito provável, portanto, que os Constituintes que votaram "não" à anistia aos militares tenham pensado exata e precisamente nesta circunstância, recearam permitir, depois da promulgação da nova Constituição, uma área de litigiosidade nas Forças Armadas.     Mas aqui, Sr. Presidente, a anistia tem uma natureza praticamente trabalhista, visa apenas aos SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS E AOS EMPREGADOS DAS FUNDAÇÕES, EMPRESAS MISTAS ETC. A pacificação que essa emenda busca é simplesmente em relação aos servidores civis. E não se diga que eles poderiam ir ao Poder Judiciário, porque todos sabemos que os atos excepcionais, baixados durante largo período histórico, não podem ser revistos pelo Judiciário. Portanto, cabe a nós decidir esta questão. E não se diga também, Sr. Presidente, que as empresas públicas, que o Governo, no seu todo, não teria suporte financeiro para arcar com essas despesas, porque a emenda, muito sabidamente, estabelece que deve observar-se o disposto no § 1º, que salienta, que registra, que enfatiza que os efeitos financeiros da anistia contam-se única e exclusivamente a partir da promulgação da nova Constituição.     Portanto, em nome da pacificação social, em nome de uma Constituição duradoura, perene, pacificadora, moderadora, equilibrada, encaminho favoravelmente a votação dessa emenda" (Diário da Assembléia Nacional Constituinte, 01/06/1998 a 17/06/1998, p. 431/432) (destaquei).     Em seguida foi a manifestação do Exmo. Sr. Constituiente Luiz Soyer:     "O SR. LUIZ SOYER (PMDB – GO. Sem revisão do orador.): – Sr. Presidente, Sras e Srs. Constituintes, chega-nos a informação de que, fruto de um acordo, substitui-se por "readmissão" a palavra "reintegração", que, se permanecesse, subentenderia o direito à remuneração referente a todo o período de afastamento, o que não ocorre com o termo "readmissão", ora adotado.     Considerando, então, que não se trata de reintegração, mas sim de readmissão, e, por outro lado, tendo em vista terem sido excluídos os militares, ficando tão-somente os civis, concordamos com essa emenda" (Diário da Assembléia Nacional Constituinte, 01/06/1998 a 17/06/1998, p. 432) (destaquei).     Questionado pelo Plenário acerca de mudanças supostamente acordadas no texto, seguiu-se a fala do Exmo. Sr. Constituinte Ulysses Guimarães, Presidente da Assembléia Nacional Constituinte, verbis:     "O SR. PRESIDENTE (Ulysses Guimarães): V. Ex.ª tem razão. Falei talvez um pouco baixo, com a dicção paulista, que às vezes não é muito boa para ser ouvida. É que, em vez de 'reintegração', que pressupõe receber os atrasados, como V. Ex.ª sabe, adota-se a palavra 'readmissão', que é a volta ao emprego sem percepção dos atrasados. Além disso, ESTÃO EXCLUÍDOS OS MINISTÉRIOS MILITARES.     (...)     O SR. PRESIDENTE (Ulysses Guimarães): Lerei para V. Ex.ª. É o seguinte: 'A anistia, concedida nos termos deste artigo, aplica-se aos servidores públicos civis e aos empregados em todos os níveis de Governo ou em suas fundações, exceto os ministérios militares, empresas públicas ou empresas mistas com controle estatal, que tenham sido punidos ou demitidos por atividades profissionais interrompidas em virtude de decisão de seus trabalhadores, bem como em decorrência do Decreto-Lei nº 1.632, de 4 de agosto de 1978, ou por motivos exclusivamente políticos, assegurada a readmissão dos que foram atingidos a partir de 1979, observado o disposto no parágrafo 1º este artigo'. Esse é o texto." (Diário da Assembléia Nacional Constituinte, 01/06/1998 a 17/06/1998, p. 432) (destaquei).     A redação lida em Plenário e ao final aprovado foi posteriormente reescrita pelo Relator, Exmo. Sr. Constituinte Bernardo Cabral, como ficou registrado na Sessão de 08/07/1988:     "Do Sr. Constituinte Bernardo Cabral, Relator, nos seguintes termos: Of. nº 236/88-GR Brasília, 7 de julho de 1988. Excelentíssimo Senhor Presidente. Com os meus respeitosos cumprimentos, venho trazer à alta consideração de Vossa Excelência questão relativa à redação do Projeto de Constituição, que requer, mediante despacho seu, correção de erro material.     1. Na redação dada ao § 5º do art. 9º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, foi digitada erroneamente a palavra "empregadores" quando a expressão correta aprovada é "trabalhadores". Assim, solicito igualmente a Vossa Excelência que faça publicar "errata" daquele dispositivo, com a seguinte redação:     'Art. 9º (...)     § 5º A anistia concedida nos termos deste artigo aplica-se aos servidores públicos civis e aos empregados em todos os níveis de governo ou em suas fundações, empresas públicas ou empresas mistas com controle estatal, exceto nos Ministérios militares, que tenham sido punidos ou demitidos por atividades profissionais interrompidas em virtude de decisão de seus trabalhadores, bem como em decorrência do Decreto-lei nº 1.632, de 4 de agosto de 1978, ou por motivos exclusivamente políticos, assegurada a readmissão dos que foram atingidos partir de 1979, observado o disposto no § 1º'.     Conclui-se, portanto, que, não havendo qualquer hipótese de procedência da ação mandamental, o desprovimento do presente recurso ordinário é medida que se impõe.     Ex positis, NEGO SEGUIMENTO ao presente recurso ordinário em mandado de segurança, nos termos do art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.     Publique-se. Int..     Brasília, 19 de outubro de 2018. Ministro Luiz Fux Relator Documento assinado digitalmente



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