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Brasília, 15 de agosto de 2020 - 05:25
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ARE/973559 - RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO

Classe: ARE
Procedência: RIO DE JANEIRO
Relator: MIN. GILMAR MENDES
Partes RECTE.(S) - CAMARA MUNICIPAL DO RIO DE JANEIRO
ADV.(A/S) - JOSE LUIS GALAMBA MINC BAUMFELD
RECDO.(A/S) - PREFEITO DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO
PROC.(A/S)(ES) - PROCURADOR-GERAL DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO
Matéria: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO | Controle de Constitucionalidade
DIREITO PROCESSUAL CIVIL E DO TRABALHO | Recurso | Cabimento
DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO | Concurso Público / Edital | Reserva de Vagas para Deficientes



    Decisão: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro assim ementado:     “Representação por inconstitucionalidade. Lei nº 5.722, de 31 de março de 2014, do Município do Rio de Janeiro, que obriga centros comerciais, shoppings centers, hiper e supermercados a destinarem local exclusivo em suas praças de alimentação, para deficientes, idosos e gestantes.     Controle concentrado de constitucionalidade da legislação municipal. Paradigmas de confronto da Lei Municipal 5.722/2014 exclusivamente extraídos da Carta Estadual, -- artigo 358, I e II combinado com o artigo 74, VIII e XIV, todos da Constituição do Estado.     Cabimento da representação – artigo 125, § 2º da CR.     A competência municipal para legislar sobre o tema encontra, à primeira vista, abrigo e fundamento no inciso II, do art. 23 da Constituição da República, que trata da denominada competência comum à União, aos Estados, Distrito Federal e aos Municípios quanto a ‘atribuições materiais ou de execução exercitáveis em parceria, por todos os entes da federação, convocados para uma ação conjunta e permanente, com vistas ao atendimento de objetivos de interesse público, de elevado alcance social...’ (Cfr. Fernanda Dias Meneses de Oliveira, Comentários à Constituição do Brasil, Saraiva, 2.013, 1ª Edição) que não se confundem, entretanto, com competência legislativa como, sem maiores esforços se recolhe da ação prevista nos artigos 22, 24 e 30, da Constituição da República, qual a de legislar.     Tal conclusão mais se reforça quando se constata que os artigos 24, XIV da CR e 74, VIII e XIV da Constituição estadual, inscrevem na competência concorrente da União, Estados e do Distrito Federal, a de legislar a propósito da proteção e integração social das pessoas portadores de deficiência e, mesmo dos idosos, de modo que aos municípios não é possível fazê-lo, senão que a título suplementar como, desde há muito, anotado pelo eminente Ministro Moreira Alves no julgamento do ADI 252/PR.     De outro modo, ainda quando a Constituição da República – e a do Estado – atribua aos Municípios a competência para ‘- suplementar a legislação federal e a estadual, no que couber’ (Art. 358, II), vincula-se ela, sempre, ao interesse local, até porque sua competência se restringe ao âmbito do território municipal do Rio de Janeiro, fora do qual também vivem idosos, gestantes e pessoas portadoras de deficiência. Mas é no mínimo razoável que o Município adote políticas destinadas à proteção e integração das pessoas idosas e das portadoras e necessidades especiais, por conta de que o interesse tem outra vertente, qual o de que, também no âmbito do Município do Rio de Janeiro há pessoas que tais e que não podem deixar de ser objeto das melhores atenções do poder público, tanto mais quanto se considere que o interesse, no caso, mais do que ‘tipicamente’ local, é supralocal.     Entretanto, legislar principaliter tantum sobre o tema, não!     Representação de inconstitucionalidade acolhida, para declarar a inconstitucionalidade orgânica da Lei Municipal nº 5.722/2014”. (eDOC 4, p. 1)     No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 23, II; 24, V e XIV; 30, I e II; e 230 do texto constitucional.     Nas razões recursais, alega-se que o Município tem competência concorrente constitucional para legislar sobre proteção do idoso, dos portadores de deficiência e das gestantes, e sobre direito do consumidor. (eDOC 12, p. 8)     A Procuradoria-Geral da República manifesta-se em parecer assim ementado:     “Recurso extraordinário com agravo. Controle abstrato de constitucionalidade estadual. Lei municipal que prevê cota de mesas e cadeiras destinadas a idosos, gestantes e portadores de deficiência física. Norma que visa assegurar a proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência e de pessoas com mobilidade reduzida. Hipótese de legislação contida no âmbito da competência municipal. Parecer pelo provimento do agravo e do recurso extraordinário”. (eDOC 45)     É o relatório.     Decido.      O recurso merece prosperar.     O caso dos autos trata de representação de inconstitucionalidade ajuizada na origem, contra a Lei 5.522/2014, do Município do Rio de Janeiro, a qual possui a seguinte redação:     “Art. 1º Todos os centros comerciais, shoppings centers, hiper e supermercados, devem destinar dez por cento de suas mesas e cadeiras nas praças de alimentação como local preferencial para deficientes, idosos e gestantes.     § 1º Entende-se por pessoa idosa aquela que comprovar sessenta anos de idade ou acima.     § 2º As mesas e cadeiras destinadas a idosos, deficientes e gestantes deverão ser personalizadas a fim de facilitar o acesso a deficientes, idosos e gestantes”     Art. 2º Os estabelecimentos mencionados no art. 1º terão prazo de noventa dias para se adequar às disposições desta Lei.     Art. 3º Nas praças de alimentação de centros comerciais, shopping centers, hiper e supermercados, deverão ser afixados, em local de grande visibilidade, placas ou adesivos indicativos dos locais preferenciais para deficientes, idosos e gestantes.     Art. 4º A não observância ao disposto nesta Lei sujeitará aos infratores multa de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), aplicada em dobro em cada reincidência.     Art.5 º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação”.     Registre-se que o art. 23, II, da Constituição estabelece ser da competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios legislar sobre saúde, assistência pública, bem como proteção e garantias das pessoas portadoras de deficiência.     Nessa mesma esteira, é da competência concorrente dos entes federados a edição de leis sobre a defesa da saúde, a proteção e a integração social das pessoas portadoras de deficiência e também sobre consumo e responsabilidade por dano ao consumidor (art. 24, V, VIII e XII, da Constituição). Nesse sentido, confiram-se os seguintes precedentes:     “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 12.385/2002, DO ESTADO DE SANTA CATARINA QUE CRIA O PROGRAMA DE ASSISTÊNCIA ÀS PESSOAS PORTADORAS DA DOENÇA CELÍACA E ALTERA AS ATRIBUIÇÕES DE SECRETARIAS ESTADUAIS. VÍCIO FORMAL. AÇÃO JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE. 1. Iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo estadual para legislar sobre a organização administrativa do Estado. Art. 61, § 1º, inc. II, alínea e, da Constituição da República. Princípio da simetria. Precedentes. 2. A natureza das disposições concernentes a incentivos fiscais e determinação para que os supermercados e hipermercados concentrem em um mesmo local ou gôndola todos os produtos alimentícios elaborados sem a utilização de glúten não interferem na função administrativa do Poder Executivo local. 3. A forma de apresentação dos produtos elaborados sem a utilização de glúten está relacionada com a competência concorrente do Estado para legislar sobre consumo, proteção e defesa da saúde. Art. 24, inc. V e XII, da Constituição da República. Precedentes. 4. Ação julgada parcialmente procedente”. (ADI 2.730, Rel. Min. Cármen Lúcia, Dje 28.5.2010);     “Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 10.820/92 do Estado de Minas Gerais, que dispõe sobre adaptação dos veículos de transporte coletivo com a finalidade de assegurar seu acesso por pessoas com deficiência ou dificuldade de locomoção. Competência legislativa concorrente (art. 24., XIV, CF). Atendimento à determinação constitucional prevista nos arts. 227, § 2º, e 244 da Lei Fundamental. Improcedência. 1. A ordem constitucional brasileira, inaugurada em 1988, trouxe desde seus escritos originais a preocupação com a proteção das pessoas portadoras de necessidades especiais, construindo políticas e diretrizes de inserção nas diversas áreas sociais e econômicas da comunidade (trabalho privado, serviço público, previdência e assistência social). Estabeleceu, assim, nos arts. 227, § 2º, e 244, a necessidade de se conferir amplo acesso e plena capacidade de locomoção às pessoas com deficiência, no que concerne tanto aos logradouros públicos, quanto aos veículos de transporte coletivo, determinando ao legislador ordinário a edição de diplomas que estabeleçam as formas de construção e modificação desses espaços e desses meios de transporte. 2. Na mesma linha afirmativa, há poucos anos, incorporou-se ao ordenamento constitucional a Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, primeiro tratado internacional aprovado pelo rito legislativo previsto no art. 5º, § 3º, da Constituição Federal, o qual foi internalizado por meio do Decreto Presidencial nº 6.949/2009. O art. 9º da convenção veio justamente reforçar o arcabouço de proteção do direito de acessibilidade das pessoas com deficiência. 3. Muito embora a jurisprudência da Corte seja rígida em afirmar a amplitude do conceito de trânsito e transporte para fazer valer a competência privativa da União (art. 22, XI, CF), prevalece, no caso, a densidade do direito à acessibilidade física das pessoas com deficiência (art. 24, XIV, CF), em atendimento, inclusive, à determinação prevista nos arts. 227, § 2º, e 244 da Lei Fundamental, sem preterir a homogeneidade no tratamento legislativo a ser dispensado a esse tema. Nesse sentido, há que se enquadrar a situação legislativa no rol de competências concorrentes dos entes federados. Como, à época da edição da legislação ora questionada, não havia lei geral nacional sobre o tema, a teor do § 3º do art. 24 da Constituição Federal, era deferido aos estados-membros o exercício da competência legislativa plena, podendo suprir o espaço normativo com suas legislações locais. 4. A preocupação manifesta no julgamento cautelar sobre a ausência de legislação federal protetiva hoje se encontra superada, na medida em que a União editou a Lei nº 10.098/2000, a qual dispõe sobre normas gerais e critérios básicos de promoção da acessibilidade das pessoas com deficiência. Por essa razão, diante da superveniência da lei federal, a legislação mineira, embora constitucional, perde a força normativa, na atualidade, naquilo que contrastar com a legislação geral de regência do tema (art. 24, § 4º, CF/88). 5. Ação direta que se julga improcedente”. (ADI 903, Rel. Min. Dias Toffoli, Dje 7.2.2014)     O Supremo Tribunal Federal, ao tratar da competência da União para estabelecer normas gerais nas hipóteses de competência concorrente, nos termos do art. 24, § 1º, da Constituição, assentou que a União não dispõe de poderes ilimitados que lhe permitam transpor a esfera de generalidade para invadir a competência suplementar dos Estados para também disciplinar a matéria.     Do mesmo modo, havendo normas gerais veiculadas em leis de âmbito nacional, o Estado não pode ultrapassar os limites da sua competência suplementar editando lei que contrarie frontalmente os critérios veiculados na lei geral pela União, sob pena de ofensa direta ao texto constitucional.     Nesse sentido, confira-se trecho do voto condutor do acórdão proferido no julgamento da ADI 2.876, Rel. Min. Cármen Lúcia, Dje 20.11.2009:     “4. Como se contém naquela ponderação, não se sustenta a argumentação do Autor, sob pena de não se conhecer da autonomia dos entes federados, do que se conclui não haver vício formal na lei impugnada.     Segundo Raul Horta Machado, a Constituição da República     ‘... conferiu autonomia à legislação concorrente partilhada pela União, pelos Estados e pelo Distrito Federal. Autonomia formal, sob o aspecto de nova modalidade introduzida na repartição de competências e autonomia material, indicando os temas que poderão constituir objeto da legislação concorrente. Enriqueceu a autonomia formal, dispondo que a competência da União consistirá no estabelecimento de normas gerais, isto é, normas não exaustivas, e a competência dos Estados se exercerá no domínio da legislação (art. 24, §§ 1º e 2º). A lei de normas gerais deve ser uma lei quadro, uma moldura legislativa. A lei estadual suplementar introduzirá a lei de normas gerais no ordenamento do Estado, mediante preenchimento dos claros deixados pela lei de normas gerais, de forma a afeiçoá-la às peculiaridades locais’ (Direito Constitucional. 3. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2002, p. 357).     5. Assim, se é certo que o Estado-membro pode legislar sobre matéria que lhe foi atribuída competência pela própria Constituição da República, desde que não divirja do quanto disposto na lei nacional, ou seja, dede que compatível com a norma constitucional, no que diz respeito à alegada inconstitucionalidade material, a lei rondoniense em nada diverge do quanto prescrito na Lei n. 8.987/95, que dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos:     (...)”     No caso dos autos, a União editou a Lei 10.098/2000, com vistas à promover a acessibilidade de pessoas portadoras de deficiência ou com mobilidade reduzida, pela supressão de barreiras e obstáculos nas vias e espaços públicos.     Nesses termos, conceitua, em seu art. 2º, III, a pessoa com deficiência como sendo aquela que tem impedimento de longo prazo de natureza física, mental, intelectual ou sensorial, e que, em interação com uma ou mais barreiras, pode ter obstruída sua participação plena e efetiva na sociedade em igualdade de condições com as demais pessoas.     Define, no inciso IV do mesmo artigo, serem as pessoas com mobilidade reduzida aquelas que tenham por qualquer motivo dificuldade de movimentação, permanente ou temporária, gerando redução efetiva da mobilidade, da flexibilidade, da coordenação motora ou da percepção, incluindo idoso, gestante, lactante, pessoa com criança de colo e obeso.     A referida lei estabelece que os espaços de uso coletivo, ainda que em edifícios privados, deverão ser concebidos e adequados de forma a torná-los acessíveis a pessoas com deficiência e mobilidade reduzida. Nesses termos, dispõe que:     “Art. 11. A construção, ampliação ou reforma de edifícios públicos ou privados destinados ao uso coletivo deverão ser executadas de modo que sejam ou se tornem acessíveis às pessoas portadoras de deficiência ou com mobilidade reduzida.     Parágrafo único. Para os fins do disposto neste artigo, na construção, ampliação ou reforma de edifícios públicos ou privados destinados ao uso coletivo deverão ser observados, pelo menos, os seguintes requisitos de acessibilidade:     (...)     Art. 12. Os locais de espetáculos, conferências, aulas e outros de natureza similar deverão dispor de espaços reservados para pessoas que utilizem cadeira de rodas, e de lugares específicos para pessoas com deficiência auditiva e visual, inclusive acompanhante, de acordo com a ABNT, de modo a facilitar-lhes as condições de acesso, circulação e comunicação.     Art. 12-A. Os centros comerciais e os estabelecimentos congêneres devem fornecer carros e cadeiras de rodas, motorizados ou não, para o atendimento da pessoa com deficiência ou mobilidade reduzida”.     Nesse mesmo sentido, a Lei 13.146/2015, que instituiu a Lei Brasileira de Inclusão da Pessoa com Deficiência, também determina, em seu art. 56, que “a construção, a reforma, a ampliação ou a mudança de uso de edificações abertas ao público, de uso público ou privadas de uso coletivo deverão ser executadas de modo a serem acessíveis”.     No tocante às edificações públicas e privadas de uso coletivo já existentes, a referida lei estabelece que deve ser garantida a acessibilidade “à pessoa com deficiência em todas as suas dependências e serviços, tendo como referência as normas de acessibilidade vigentes”.     Em consulta ao sítio eletrônico da Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo, verifiquei a existência da Lei 12.9017/2008, a qual dispõe sobre acessibilidade e tratamento preferencial às pessoas portadoras de deficiência e com mobilidade reduzida.     Assim, verifica-se que Lei 5.522/2014, do Município do Rio de Janeiro, ao prever a destinação de uma quantidade de mesas e cadeiras em praças de alimentação de centros comerciais para o uso de deficientes, idosos e gestantes, nada mais fez do que conferir concretude local à legislação nacional e estadual sobre a matéria, pela adequação de suas dependências e serviços para garantir o acesso das pessoas com deficiência e mobilidade reduzida, sem divergir da legislação nacional e estadual sobre o tema.     Nesse sentido, cito o seguinte precedente do Plenário do STF:     “Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 10.820/92 do Estado de Minas Gerais, que dispõe sobre adaptação dos veículos de transporte coletivo com a finalidade de assegurar seu acesso por pessoas com deficiência ou dificuldade de locomoção. Competência legislativa concorrente (art. 24., XIV, CF). Atendimento à determinação constitucional prevista nos arts. 227, § 2º, e 244 da Lei Fundamental. Improcedência. 1. A ordem constitucional brasileira, inaugurada em 1988, trouxe desde seus escritos originais a preocupação com a proteção das pessoas portadoras de necessidades especiais, construindo políticas e diretrizes de inserção nas diversas áreas sociais e econômicas da comunidade (trabalho privado, serviço público, previdência e assistência social). Estabeleceu, assim, nos arts. 227, § 2º, e 244, a necessidade de se conferir amplo acesso e plena capacidade de locomoção às pessoas com deficiência, no que concerne tanto aos logradouros públicos, quanto aos veículos de transporte coletivo, determinando ao legislador ordinário a edição de diplomas que estabeleçam as formas de construção e modificação desses espaços e desses meios de transporte. 2. Na mesma linha afirmativa, há poucos anos, incorporou-se ao ordenamento constitucional a Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, primeiro tratado internacional aprovado pelo rito legislativo previsto no art. 5º, § 3º, da Constituição Federal, o qual foi internalizado por meio do Decreto Presidencial nº 6.949/2009. O art. 9º da convenção veio justamente reforçar o arcabouço de proteção do direito de acessibilidade das pessoas com deficiência. 3. Muito embora a jurisprudência da Corte seja rígida em afirmar a amplitude do conceito de trânsito e transporte para fazer valer a competência privativa da União (art. 22, XI, CF), prevalece, no caso, a densidade do direito à acessibilidade física das pessoas com deficiência (art. 24, XIV, CF), em atendimento, inclusive, à determinação prevista nos arts. 227, § 2º, e 244 da Lei Fundamental, sem preterir a homogeneidade no tratamento legislativo a ser dispensado a esse tema. Nesse sentido, há que se enquadrar a situação legislativa no rol de competências concorrentes dos entes federados. Como, à época da edição da legislação ora questionada, não havia lei geral nacional sobre o tema, a teor do § 3º do art. 24 da Constituição Federal, era deferido aos estados-membros o exercício da competência legislativa plena, podendo suprir o espaço normativo com suas legislações locais. 4. A preocupação manifesta no julgamento cautelar sobre a ausência de legislação federal protetiva hoje se encontra superada, na medida em que a União editou a Lei nº 10.098/2000, a qual dispõe sobre normas gerais e critérios básicos de promoção da acessibilidade das pessoas com deficiência. Por essa razão, diante da superveniência da lei federal, a legislação mineira, embora constitucional, perde a força normativa, na atualidade, naquilo que contrastar com a legislação geral de regência do tema (art. 24, § 4º, CF/88). 5. Ação direta que se julga improcedente”. (Grifei) (ADI 903, Rel. Min. Dias Toffoli, Pleno, DJe 7.2.2014)     Ante o exposto, dou provimento ao recurso para reformar o acórdão recorrido e julgar improcedente a representação de inconstitucionalidade da Lei 5.522/2014, do Município do Rio de Janeiro.     Publique-se.     Brasília, 22 de fevereiro de 2019. Ministro Gilmar Mendes Relator Documento assinado digitalmente



Este texto não substitui a publicação oficial.


 
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