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Brasília, 23 de setembro de 2019 - 04:14
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Expressão de busca: ((4426.NUME. OU 4426.DMS.)((DIAS TOFFOLI).NORL. OU (DIAS TOFFOLI).NPRO.))
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MI 2852 / DF - DISTRITO FEDERAL
MANDADO DE INJUNÇÃO
Relator(a):  Min. DIAS TOFFOLI
Julgamento: 09/11/2011

Publicação

DJe-216 DIVULG 11/11/2011 PUBLIC 14/11/2011

Partes

IMPTE.(S)           : FLÁVIO BASTOS BERNEIRA JÚNIOR
ADV.(A/S)           : ANDRÉIA DA ROSA IGLESIAS
IMPDO.(A/S)         : PRESIDENTE DA REPÚBLICA
ADV.(A/S)           : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

Decisão

    Decisão:
    Vistos.
    Cuida-se de mandado de injunção impetrado por Flávio Bastos Berneira Júnior em face da Excelentíssima Senhora Presidente da República, com o objetivo de sanar omissão legislativa na regulamentação do artigo 40, § 4º, da Constituição Federal, a fim
de lhe ser reconhecido direito à aposentadoria especial.
    As alegações do impetrante foram assim sintetizadas no despacho de fls. 64/65:
    “a) compete a esta Corte o julgamento da injunção, nos termos do artigo 102, I, alínea q, da CF/1988;
    b) já implementou aproximadamente vinte e cinco anos de serviços na função de Agente Penitenciário – nos quadros da Secretaria de Segurança Pública do Estado do Rio Grande do Sul –, considerada de risco permanente, bem assim, nos termos da Lei
estadual nº 9.228/91, como atividade penosa e perigosa;
     c) buscou na via administrativa a satisfação do seu direito, sendo-lhe negado o pedido, uma vez não se enquadrar nos parâmetros da Emenda Constitucional nº 41/2003.
    Requer-se o suprimento da lacuna legislativa, para “garantir ao autor, o direito à aposentadoria especial de  que cogita o § 4º, incisos II e III, do artigo 40 da Constituição Federal, direito este a ser exercido nos termos do artigo 57 e seu § 1º,
da Lei nº 8.213/91, com os direitos remuneratórios que lhe são devidos”.
    Requisitadas as informações, foram prestadas pelo Presidente da República, representado pelo Advogado-Geral da União (art. 4º da LC nº 73/93), no sentido (i) da prejudicialidade da ação, por perda superveniente de objeto, uma vez que exercida a
iniciativa legislativa pelo Presidente da República, com o envio do projeto de lei ao Congresso Nacional e, no mérito, (ii) da ausência de direito subjetivo á aposentadoria especial, posto que os requisitos para seu exercício referem-se não apenas ao
tempo de serviço, mas também à efetiva submissão a agentes insalubres ou perigosos, cuja constatação não é possível em sede de mandado de injunção; e (iii) da dificuldade de se adotar o dispositivo da Lei 8.213/91 devido as particularidades do regime
próprio e geral da previdência social relativos à idade e tempo de contribuição, caráter contributivo, e exigência de prévio custeio dos benefícios concedidos (fls. 75 a 81).
    A douta Procuradoria-Geral da República manifestou-se pela procedência parcial do pedido, remetendo-se ao parecer exarado no MI nº 2.299, assim ementado:
    “Mandado de injunção. Regulamentação do art. 40, § 4º, da Constituição da República. Aposentadoria especial. Servidor exercente de atividade insalubre. Evolução jurisprudencial no Supremo Tribunal Federal. MI nº 721. Reconhecimento da omissão
legislativa. Suprimento da mora com a determinação de aplicação do sistema revelado pelo Regime Geral de Previdência Social, previsto na Lei nº 8.213/91, até que sobrevenha a regulamentação pretendida. Projetos de leis complementares em trâmite no
Congresso Nacional com o objetivo de regulamentar o preceito constitucional indicado. Análise da eventual perda de objeto da demanda. Necessidade de inclusão da autarquia previdenciária estadual na lide. Litisconsórcio passivo necessário. Parecer pela
procedência parcial do pedido” (fl. 101).
    É o relatório.
    I. A moldura fático-jurídica do objeto da ação
    Flávio Bastos Berneira Júnior alega que é servidor público estadual, na função de agente penitenciário e, no exercício de suas atribuições, está submetido a situações que o expões a risco contínuo.
    Requer a procedência do pedido para “garantir ao autor, o direito à aposentadoria especial de que cogita o §4º, incisos II e III, do artigo 40 da Constituição Federal, direito este a ser exercido nos termos do artigo 57 e seu § 1º, da Lei nº
8.213/91, com os direitos remuneratórios que lhe são devidos, quais seja, proventos correspondentes a 100% (cem por cento) dos seus proventos e integrações recebidas por direito, no desempenho do cargo de Agente Penitenciário, Classe C, Adicional de
25%, Avanço 8, bem como GRATIFICAÇÃO DE RISCO DE VIDA DE 222%, conforme Lei 11.648/01, art. 1” (fl. 14).
    O impetrante juntou aos autos prova da negativa pela autoridade administrativa de seu pedido de aposentadoria pelo regime especial, fundamentada em argumentos assim expendidos:
    “(...)
    Em que pese a solicitação de aposentadoria especial, bem como os fundamentos nos quais restou efetuada, não há como prosperar a pretensão em apreço.
    Respondendo ao questionamento do setor consulente, descabe a extensão dos efeitos da decisão contida no aludido mandado de injunção, pois, como bem apontado no próprio corpo do acórdão, ‘Tratando-se de processo subjetivo, a decisão possui eficácia
considerada a relação jurídica nele revelada.
    (…)
    De outra parte, carece de amparo legal o pleito do servidor, vez que não há norma estabelecendo os termos em que será aposentado precocemente. Este é, senão, o disposto no § 4º do artigo 40 da Constituição Federal (...)” (fls. 40/41).
    II. A jurisprudência do STF acerca do tema
    O Plenário desta Corte, em 30/8/2007, no julgamento do MI nº 721/DF, Relator o Ministro Marco Aurélio, decidindo sobre aposentadoria especial de servidor público, reconheceu a mora legislativa na regulamentação do § 4º do artigo 40 da Constituição
Federal.
    Na oportunidade, entendeu-se que a modificação implementada pela Emenda Constitucional nº 20/98 ao dispositivo constitucional e, após, pela Emenda Constitucional nº 47/2005, suplantou a ideia de simples faculdade do legislador (MMII nºs 484/RJ,
425/DF e 447/MG), revelando-se, então, “a existência do direito constitucional à adoção dos requisitos e critérios diferenciados para alcançar a aposentadoria daqueles que hajam trabalhado sob condições especiais, que prejudiquem a saúde ou a
integridade física” (nos termos do voto do Ministro Relator).
    Destarte, prevaleceu o entendimento de que, diante da contumaz omissão do Poder Legislativo, estaria o Poder Judiciário – por força do artigo 5º, inciso LXXI, da Constituição da República – autorizado a “estabelecer para o caso concreto e de forma
temporária, até a vinda da lei complementar prevista, as balizas do exercício do direito assegurado constitucionalmente”, sem incorrer em violação ao princípio da separação dos poderes (art. 2º da CF/88).
    Evoluindo, então, no entendimento da Corte acerca da ação injuncional, proferiu-se decisão com conteúdo normativo, possibilitando o exercício efetivo do direito vindicado no caso concreto. Julgou-se parcialmente procedente o pedido para (i)
comunicar a mora ao Presidente da República, competente para iniciar o processo de criação da lei complementar regulamentadora do dispositivo constitucional questionado e (ii) autorizar a autoridade administrativa competente a conceder a aposentadoria
especial aplicando, no que couber, o artigo 57 da Lei nº 8.213, na análise do pedido do servidor.
    Ainda sobre o tema, quando do julgamento do MI nº 795/DF, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, Dje de 22/5/2009, foi expressamente autorizado aos Ministros decidirem monocraticamente e de forma definitiva casos idênticos.
    III. O caso dos autos
    O caso dos autos possui identidade com a questão posta em debate nos precedentes acima mencionados, razão pela qual procedo ao julgamento monocrático da demanda.
    O art. 5º, inciso LXXI, da Constituição Federal aponta o mandado de injunção como o remédio jurídico posto a disposição do sujeito de direito “sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades
constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania”.
    José Cretella Júnior, sobre o instituto do mandado de injunção, ensina que:
    “Os mesmos representantes do 'poder que emana do povo', no primeiro momento, unicameralmente, editaram a regra jurídica constitucional e, no próprio texto, com vistas para o futuro, determinaram que, depois divididos bicameralmente, nas duas Casas
do Congresso, deveriam ou (a) editar de imediato a respectiva norma regulamentadora, ou (b) abrir, na falta dessa norma, as portas ao controle jurisdicional, mediante o mandado de injunção, sempre que se tornasse inviável o exercício dos direitos e
liberdades constitucionais, bem como das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania.” (Os 'Writs' na Constituição de 1988: mandado de segurança, mandado de injunção, habeas data, ação popular, habeas corpus. Rio de Janeiro:
Forense Universitária, 1989. p. 102).
    Mais adiante, o autor ainda escreve, com igual acerto que:
    “O sujeito de direito, em determinadas circunstâncias, pode ter 'direito' – direito subjetivo público ou privado -, direito protegido constitucionalmente, mas a falta de norma regulamentadora, descendo do gênero à espécie, pode 'tornar inviável' o
respectivo exercício desse direito, havendo, no caso, nítido divórcio entre 'direito subjetivo' e 'direito objetivo', este lacunoso e impedindo o exercício daquele” (CRETELLA JÚNIOR, José. Op. cit. p. 103).
    Tem-se que o quadro normativo brasileiro relativo ao exercício do direito à aposentadoria especial dos servidores públicos não se modificou com o envio de projeto de lei pelo Presidente da República ao Congresso Nacional.
    Permanece a ausência de lei complementar em vigor no ordenamento jurídico brasileiro que, quando editada, viabilizará o exercício do direito subjetivo e, portando, dotará de eficácia o artigo 40, § 4º, da Constituição Federal.
    Por outro lado, a decisão na presente demanda tem o condão de enunciar regra concreta com o objetivo de possibilitar o exercício do direito à aposentadoria especial pelo impetrante, até então impedido de exercê-lo em razão do vácuo normativo.
    Discorrendo sobre situação semelhante, em que o STF adotou “solução normativo-concretizadora” para o caso de direito de greve dos servidores públicos, Gilmar Ferreira Mendes et alii asseveram:
    “(...) o Tribunal, afastando-se da orientação inicialmente perfilhada no sentido de estar limitada à declaração da existência de mora legislativa para a edição de norma regulamentadora específica, passou, sem assumir compromisso com o exercício de
uma típica função legislativa, a aceitar a possibilidade de uma regulação provisória pelo próprio Judiciário.
    O Tribunal adotou, portanto, uma moderada sentença de perfil aditivo, introduzindo modificação substancial na técnica de decisão do mandado de injunção” (MENDES, Gilmar Ferreira; MÁRTIRES COELHO, Inocêncio; GONET BRANCO, Paulo Gustavo. Curso de
Direito Constitucional. 5a. ed. rev e atual. - São Paulo: Saraiva, 2010. p. 1394).
    Nesse contexto, o Supremo Tribunal Federal exerce a função de realizar a Constituição Federal, reconhecendo um direito nela previamente definido (art. 40, § 4º, da CF/88), sem se substituir ao Poder Legislativo que, no momento de edição da norma in
abstrato, terá em conta a administração financeira do Estado e a definição de políticas públicas adequadas para melhor realização do orçamento, fixando a fonte de custeio e restabelecendo o equilíbrio atuarial do sistema.
    A esse respeito, é conveniente estabelecer alguns postulados teoréticos sobre o problema dos mandados de injunção na Corte, a respeito dos quais tenho-me manifestado publicamente.
    De início, não me filio à corrente dos que entendem que o Poder Judiciário deve assumir funções legislativas. É evidente que esse tipo de opinio não é declarada expressamente, mas finda por ser admitida por meio de circunlóquios e outros
instrumentos de retórica constitucional.
    O STF, especialmente no exercício do controle concentrado, em algumas situações, tem usado do referencial teórico kelseniano, relativamente ao problema do legislador negativo (negativer Gesetzgeber), forma de conduzir a análise de ações diretas.
    Nem de longe deve o STF associar sua atuação ao modelo de intervenção silenciosa na atividade legislativa. Ocorre, porém, que a mora legislativa existe. E não existe de ontem, mas se dá num ambiente constitucional instaurado em 1988. Em muitos
casos, como é o presente, são mais de duas décadas de retardo na concreção de normas magnas, o que traz para o Poder Judiciário o encargo de interferir e, como inicialmente era levado a efeito, notificar o Legislativo. Com o transcurso de mais tempo, a
postura inicial da Corte não se mostrou suficiente e, desde então, admitiu-se a conversão da injunção em um instrumento com natureza tipicamente mandatória, para se valer do anglicismo mandatory.
    Em síntese, não é propriamente que a jurisprudência haja mudado. Os tempos é que se fizeram diferentes. Num verbo, mudaram-se. Em verdade, parafraseando Luís Vaz de Camões, em seu famoso soneto, tem-se como evidente:
    'Mudam-se os tempos, mudam-se as vontades,
    Muda-se o ser, muda-se a confiança;
    Todo o mundo é composto de mudança,
    Tomando sempre novas qualidades.
    Continuamente vemos novidades,
    Diferentes em tudo da esperança;
    Do mal ficam as mágoas na lembrança,
    E do bem, se algum houve, as saudades.
    O tempo cobre o chão de verde manto,
    Que já foi coberto de neve fria,
    E em mim converte em choro o doce canto.
    E, afora este mudar-se cada dia,
    Outra mudança faz de mor espanto:
    Que não se muda já como soía.'
    Se ao vate português, em toda sua métrica e medida, pareceu isso acorde, é indicativo de que por aí anda bem a verdade.
    Em termos menos poéticos, fira-se e refira-se a que a transição do estado de inércia legislativa para o estado de iniciativa legislativa não serve de fundamento para esvaziar a pretensão deduzida nesta injunção. Não se deu o nascimento da norma
jurídica que se pretende possa colmatar a lacuna inerente ao artigo 40, § 4°, CF/1988.
    Como já expressado neste decisum, as questões de ordem atuarial hão de ser levadas em conta. E deve o Poder Legislativo sobre elas dizer, aí sim, no pleno exercício de sua potestade, informado por elementos trazidos com o projeto de lei e sua
exposição de motivos. Falar-se em violação do princípio da reserva técnica atuarial (rectius, da prévia fundação dos haveres lastreadores da reserva técnica atuarial) como óbice a que se regulamente a norma da Constituição é o mesmo que se criar uma
recorrente petição de princípio: não se regulamenta por que isso pode ofender o princípio da prévia fundação e, por inexistir prévia função, não se pode regulamentar.
    Deve-se privar o Judiciário do exercício de mais essa função, reconduzido o problema (em seus próprios termos) a quem de direito. A extinção da mora é o que deve ser buscado.
    Tem-se que, na via do mandado de injunção, cabe ao Poder Judiciário viabilizar o exercício do direito subjetivo quando verificada a mora legislativa, no caso o consagrado no art. 40, § 4º, da Constituição Federal do Brasil, nos termos do artigo 57
da Lei nº 8.213/91, não sendo possível realizar atividade típica da autoridade administrativa competente para a análise do cumprimento dos requisitos legais para o exercício da aposentadoria especial e, portanto, reconhecer o direito do impetrante à
aposentadoria especial, como pleiteado.
    Cabe ao órgão ou à entidade a que integrado o servidor público o exame do atendimento do requisito tempo de serviço, bem assim a efetiva submissão aos agentes insalubres ou perigosos.
    Ainda, conforme precedente desta Suprema Corte, em que se discutia os requisitos (i) idade, (ii) tempo de carência, (iii) integralidade do pagamento e (iv) paridade entre ativos e inativos e nos futuros reajustes, “as questões levantadas (...) devem
(...) ser solucionadas pela autoridade competente, que o fará mediante a aplicação do art. 57 da Lei nº 8.213/1991 em conjunto com as regras que regem a aposentadoria do servidor público” (MI nº 1.286/DF-ED, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, Tribunal
Pleno, DJe de 19/2/2010). A ementa do julgado foi assim redigida:
    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO MANDADO DE INJUNÇÃO. CONVERSÃO EM AGRAVO REGIMENTAL. APOSENTADORIA ESPECIAL DO SERVIDOR PÚBLICO. ARTIGO 40, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. APLICAÇÃO DO ART. 57 DA LEI N. 8.213/1991. COMPETÊNCIA DA AUTORIDADE
ADMINISTRATIVA.
    1. A autoridade administrativa responsável pelo exame o pedido de aposentadoria é competente para aferir, no caso concreto, o preenchimento de todos os requisitos para a aposentação previstos no ordenamento jurídico vigente.
    2. Agravo regimental ao qual se nega provimento.”
    IV. Dispositivo
    Ante o exposto, julgo parcialmente procedente a ação para declarar a mora legislativa e possibilitar ao impetrante ter seu pedido de aposentadoria especial analisado pela autoridade administrativa competente que, a partir da comprovação da situação
fática do servidor, aplicará, no que couber, o disposto no artigo 57 da Lei nº 8.213/91.
    Publique-se. Int..
    Brasília, 9 de novembro de 2011.
Ministro Dias Toffoli
Relator
Documento assinado digitalmente

Legislação

LEG-FED   CF       ANO-1988
          ART-00002 ART-00005 INC-00071 ART-00040
          PAR-00004 INC-00002 INC-00003 ART-00102
          INC-00001 LET-Q
          CF-1988 CONSTITUIÇÃO FEDERAL
LEG-FED   EMC-000020      ANO-1998
          EMENDA CONSTITUCIONAL
LEG-FED   EMC-000041      ANO-2003
          EMENDA CONSTITUCIONAL
LEG-FED   EMC-000047      ANO-2005
          EMENDA CONSTITUCIONAL
LEG-FED   LCP-000073      ANO-1993
          ART-00004
          LEI COMPLEMENTAR
LEG-FED   LEI-008213      ANO-1991
          ART-00057 PAR-00001
          LEI ORDINÁRIA
LEG-EST   LEI-009228      ANO-1991
          LEI ORDINÁRIA, RS
LEG-EST   LEI-011648      ANO-2001
          ART-00001
          LEI ORDINÁRIA, RS

Observação

Legislação feita por:(DYS).

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ADI 4426 MC / CE - CEARÁ
MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a):  Min. DIAS TOFFOLI
Julgamento: 17/01/2010

Publicação

PROCESSO ELETRÔNICO
DJe-020 DIVULG 31/01/2011 PUBLIC 01/02/2011

Partes

ADV.(A/S)           : ALBERTO PAVIE RIBEIRO
REQDO.(A/S)         : GOVERNADOR DO ESTADO DO CEARÁ
REQDO.(A/S)         : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO CEARÁ
REQTE.(S)           : ASSOCIAÇÃO DOS MAGISTRADOS BRASILEIROS - AMB

Decisão

StarWriter D ECIS Ã O:
Vistos.
Cuida-se de ação direta ajuizada, em 8 de junho de 2010, pela Associação dos Magistrados Brasileiros (AMB), tem objeto a Lei nº 14.506, de 16 de novembro de 2009, do Estado do Ceará, a qual fixa limites de despesa com a folha de pagamento dos servidores
estaduais do Poder Executivo, do Poder Legislativo, do Poder Judiciário e do Ministério Público estadual.
Eis o teor da lei estadual questionada:
“Art. 1° Fica vedada, no período compreendido entre 1º de janeiro a 31 de dezembro de 2010, no âmbito dos órgãos dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário e o Ministério Público Estadual, a execução orçamentária e financeira da despesa de pessoal
e encargos sociais não previstas na folha normal de pessoal que não esteja autorizada em dotações orçamentárias específicas.
Art. 2° O pagamento de despesas não previstas na folha normal de pessoal, na forma do que dispõe o art. 55 da Lei Estadual n° 14.201, de 8 de agosto de 2008, Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2009, e o art. 64 da Lei Estadual nº 14.416, de 18 de agosto
de 2009 – Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2010, somente poderá ser efetuado no período referido no art. 1º, condicionado à existência de prévia e suficiente dotação orçamentária.
Art. 3° Para os fins desta Lei, as despesas não previstas na folha normal de pessoal ativo, inativo e pensionista, civis e militares, compreendem:
I - sentenças judiciárias, medidas cautelares e tutelas antecipadas;
II - ascensão funcional referente a exercícios anteriores ao ano de 2008;
III - indenizações e restituições, a qualquer título, de exercícios anteriores ao ano de 2009;
IV - ressarcimento de despesas de pessoal requisitado;
V - outras despesas de caráter eventual.
§ 1º Fica o Chefe do Poder Executivo autorizado a criar as dotações orçamentárias específicas para execução das despesas de que trata o caput, por meio de decreto de abertura de crédito adicional suplementar.
§ 2º A abertura do crédito adicional, de que trata o § 1º, será efetuada pela anulação de dotações de pessoal, da mesma espécie relacionada nos incisos deste artigo, consignadas no orçamento vigente para ações orçamentárias cujos títulos descritores se
apresentam de forma genérica e abrangente, até o limite da dotação.
Art. 4º Fica vedada a emissão de empenho para despesas com pessoal e encargos sociais não previstas na folha normal, na forma definida no art. 3º desta Lei, utilizando dotações orçamentárias consignadas no orçamento de 2010, cujos títulos descritores se
apresentam de forma genérica e abrangente.
Art. 5º A admissão e emissão de empenhos no Sistema Integrado de Contabilidade – SIC, nas dotações orçamentárias da folha normal de pagamento de pessoal e encargos sociais, será restrita às despesas classificadas nos elementos, constantes da Portaria
Conjunta STN/SOF nº 3, de 2008 e suas alterações posteriores, discriminadas na forma abaixo:
319001 - Aposentadorias e Reformas;
319003 - Pensões;
319004 - Contratação por Tempo Determinado;
319005 - Outros Benefícios Previdenciários;
319007 - Contribuição a Entidades Fechadas de Previdência;
319008 - Outros Benefícios Assistenciais;
319009 - Salário-Família;
319011 - Vencimentos e Vantagens Fixas - Pessoal Civil;
319012 - Vencimento e Vantagens Fixas – Pessoal Militar;
319013 - Obrigações Patronais;
319016 - Outras Despesas Variáveis – Pessoal Civil;
319017 - Outras Despesas Variáveis – Pessoal Militar;
319034 - Outras Despesas de Pessoal Decorrentes de Contratos de Terceirização.
Parágrafo único. Os elementos discriminados no caput deste artigo poderão ser acrescidos de outros que se identifiquem como despesa da folha normal, mediante solicitação justificada da necessidade dirigida à Secretaria do Planejamento e Gestão.
Art. 6º As despesas não previstas na folha normal, de que trata o art. 3° desta Lei, não poderão exceder a 1% (um por cento) da despesa anual da folha normal de pagamento de pessoal dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário e do Ministério Público
Estadual, em cada período definido no art. 1° desta Lei, ressalvados os casos previstos nos incisos I e II, e os definidos em lei específica.
Art. 7º Será considerada não autorizada, irregular e lesiva ao patrimônio público a execução de despesa que não atendam o disposto nesta Lei.
Art. 8º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.
Art. 9º Ficam revogadas as disposições em contrário”.
A AMB impugna a integralidade do diploma legislativo estadual, no intuito de “preservar o regular funcionamento do Poder Judiciário”. Sustenta a ocorrência de inconstitucionalidade formal, no sentido de que a lei estadual teria invadido campo material
reservado à lei complementar da União, uma vez que a Constituição estabelece no artigo 169 “que [cabe] exclusivamente ao legislador complementar da União estabelecer os limites quanto às despesas de pessoal, para todos os entes da federação (...)”.
Deduz, ademais, que o diploma questionado também teria incorrido em inconstitucionalidade formal ao estabelecer limitações de caráter orçamentário sem a participação do Poder Judiciário em sua elaboração. Argumenta, ainda, a existência de
inconstitucionalidade material, consistente na ofensa aos preceitos constitucionais que asseguram a autonomia financeira e administrativa do Poder Judiciário.
Adotou-se o rito do artigo 12 da Lei nº 9.868/99.
As informações prestadas pela Assembleia Legislativa asseveram tão somente que cabe ao Chefe do Poder Executivo local manifestar-se sobre o dispositivo legal impugnado, tendo em conta que a ele se reserva a iniciativa legislativa sobre a matéria.
O Governador do Estado do Ceará, em sua manifestação, expõe argumentos contrários à declaração de inconstitucionalidade do diploma normativo, assim consolidados:
“(1) a lei nº 14.506/09, dada a sua natureza orçamentária, possui efeitos meramente concretos, sendo desprovida de generalidade apta a ensejar o controle concentrado; (2) este Excelso Supremo, no julgamento da ADI 1914/RO, 15.4.2009, Rel. Min. Cezar
Peluso, entendeu que cabe ao Chefe do Poder Executivo a direção superior da Administração, inclusive no que tange ao repasse de duodécimos; (3) a limitação de despesas com pessoal constante da lei nº 14.506/09 não contraria a disciplina da lei
complementar nº 101/00, pois aquela diz respeito às despesas não previstas, enquanto esta diz respeito às despesas normais (=previstas), consoante art. 19 da lei complementar 101/2000; (4) a mencionada lei não faz qualquer restrição à elaboração
orçamentária (autonomia orçamentária), nem ao repasse dos duodécimos ao Judiciário (autonomia financeira). Em verdade, a única restrição prevista na aludida norma diz respeito à execução orçamentária e financeira de despesas não previstas na folha
normal de pessoal e que não estejam autorizadas em dotações orçamentárias específicas”.
Na sequência, o Advogado-Geral da União defendeu a constitucionalidade da lei impugnada.
Por fim, o Procurador-Geral da República argumentou, preliminarmente, que, à exceção da impugnação quanto ao artigo 6º da lei questionada, a ação não deve ser conhecida, já que os demais dispositivos tratam de matéria idêntica à contida na lei de
diretrizes orçamentárias, restando ausente a impugnação de todo o complexo normativo. No mérito, aduz que o artigo 6º da lei estadual ofende a “autonomia financeira do Poder Judiciário na gestão administrativa dos recursos orçamentários aprovados pelo
Poder Legislativo”.
O processo foi publicado em pauta para julgamento no Dje de 10/12/10.
O Governador do Estado do Ceará, por meio da petição nº 73.524/2010, solicitou o adiamento do julgamento do feito.
A Associação dos Magistrados Brasileiros – AMB, por sua vez, vem aos autos reafirmar o pedido de concessão de medida cautelar, nos termos do art. 10 da Lei n. 9.868/9, uma vez que apesar de “elaborado voto e incluído o feito em pauta da última
quarta-feira, 15.12.10, não foi possível realizar o julgamento da ação pelo Plenário dessa eg. Corte”. Afirma ainda que:
“Considerando que o não julgamento da presente ação ou o não julgamento da medida cautelar no presente ano de 2010 implicará a perda de objeto da própria ação, ousa a AMB requerer se digne Vossa Excelência de reexaminar o pedido de concessão de medida
cautelar, para que seja concedida ad referendum do Plenário, como admite excepcionalmente a regra do art. 10, da Lei n. 9.868/99, já que não haverá mais a possibilidade de levar o feito a julgamento no presente ano de 2010.”
Decido.
Dada a relevância da matéria, adotei o rito do art. 12 da Lei nº 9.868/1999, para que o feito fosse levado a julgamento definitivo pelo Plenário com a maior brevidade possível.
O feito foi liberado para julgamento (Dje de 10/12/10) e inserido na pauta do Plenário do dia 15/12/10, mas não foi chamado a julgamento pelo Plenário na data aprazada.
Sendo assim, resta prejudicado o pedido de adiamento formulado pelo Governador do Estado do Ceará.
Ademais, tendo em vista a proximidade do recesso do Tribunal e a impossibilidade da análise de mérito pelo Plenário, em se tratando de legislação de eficácia temporária, aprecio, excepcionalmente, a medida cautelar pleiteada.
De início, reconheço a legitimidade ativa ad causam da requerente. A associação fundou sua aptidão para a instauração do controle concentrado de constitucionalidade no permissivo contido no artigo 103, IX, “parte final”, da Constituição Federal, o qual
alberga o conceito de “entidade de classe de âmbito nacional”, calcado nas exigências da defesa dos interesses de categoria profissional ou econômica específica e da representatividade nacional da entidade postulante.
Nessa linha, a AMB tem sido, reiteradamente, considerada como portadora da legitimidade ativa para propositura das ações diretas de inconstitucionalidade (ADPF nº 144/DF, Relator o Ministro Celso de Mello, DJe de 26/2/10; ADI nº 3.896/SE, Relatora a
Ministra Cármen Lúcia, DJe de 8/8/2008; ADI nº 3.854/DF-MC, Relator o Ministro Cezar Peluso, DJe de 29/6/07).
Anoto, contudo, que a ação possui um problema de pertinência temática em relação à integralidade das normas impugnadas. Entendo que a AMB somente poderia, no caso, impugnar a lei no que diz respeito ao Poder Judiciário, mas não quanto aos demais
destinatários (Poderes Executivo e Legislativo e Ministério Público), estranhos às suas atividades de representação. A ação, assim, somente pode ser conhecida parcialmente.
Com efeito, esta Corte tem sido firme na compreensão de que as entidades de classe e as confederações sindicais somente podem lançar mão das ações de controle concentrado quando mirarem normas jurídicas que digam respeito aos interesses típicos da
classe representada (cf. ADI nº 3.906-DF/AgR, Relator o Ministro Menezes Direito, DJe de 5/9/08).
A exigência da pertinência temática é verdadeira projeção do interesse de agir no processo objetivo, que se traduz na necessidade de que exista uma estreita relação entre o objeto do controle e os direitos da classe representada pela entidade
requerente.
Assim sendo, conquanto a AMB tenha impugnado a integralidade da lei estadual, o diploma normativo limita a execução orçamentária não apenas em relação aos órgãos do Poder Judiciário, mas também em relação aos demais Poderes estatais (Executivo e
Legislativo) e Ministério Público, os quais são alheios à sua atividade de representação. Ademais, o foco de seu ataque é a violação ao princípio da autonomia orçamentária do Poder Judiciário, não alcançando os demais entes referidos.
É bem verdade que há casos que não admitem soluções parciais, dada a natureza da norma ou mesmo da inconstitucionalidade que a vicia. Nesses casos, a meu ver, a exigência de pertinência temática não impediria o amplo conhecimento da ação, nem a
declaração de inconstitucionalidade da norma para além do âmbito dos indivíduos representados pelas entidades requerentes.
Contudo, isso somente ocorre quando o vício de inconstitucionalidade é idêntico para todos os seus destinatários, o que não se dá no presente caso, impedindo, assim, o conhecimento integral da ação.
Por essas razões, conheço parcialmente da ação, de modo que o exame da validade da Lei estadual nº 14.506/09 deve restringir-se àquilo que concerne ao Poder Judiciário.
Dando sequência, suscita o Governador do Estado, ao argumento de que a Lei nº 14.506/09, dada sua natureza orçamentária, seria desprovida de generalidade apta a ensejar o controle concentrado.
Não assiste razão ao requerido.
Conforme recente entendimento firmado por esta Corte, “[a] lei não precisa de densidade normativa para se expor ao controle abstrato de constitucionalidade, devido a que se trata de ato de aplicação primária da Constituição. Para esse tipo de controle,
exige-se densidade normativa apenas para o ato de natureza infralegal” (ADI 4.049/DF-MC, Relator o Ministro Ayres Britto, DJ de 8/5/09). Nesse mesmo sentido, confira-se o seguinte julgado:
“(...) II. CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE DE NORMAS ORÇAMENTÁRIAS. REVISÃO DE JURISPRUDÊNCIA. O Supremo Tribunal Federal deve exercer sua função precípua de fiscalização da constitucionalidade das leis e dos atos normativos quando houver um
tema ou uma controvérsia constitucional suscitada em abstrato, independente do caráter geral ou específico, concreto ou abstrato de seu objeto. Possibilidade de submissão das normas orçamentárias ao controle abstrato de constitucionalidade. (...).” (ADI
4.048/DF-MC, Relator Ministro Gilmar Mendes, DJ de 22/8/08).
Rejeito, portanto, a preliminar suscitada.
Por sua vez, o Procurador-Geral da República argumenta que a ação somente deveria ser conhecida quanto ao artigo 6º da lei questionada, pois os demais dispositivos tratariam de matéria idêntica à contida na lei de diretrizes orçamentárias.
Contudo, mediante análise mais detida do conteúdo das leis citadas, verifico que apenas o artigo 2º da lei questionada coincide com a disposição contida na lei de diretrizes orçamentárias, qual seja o artigo 64 da Lei nº 14.416/09 – Lei de Diretrizes
Orçamentárias para o exercício de 2010. Veja-se:
Lei estadual nº 14.506, de 16 de novembro de 2009:
“Art. 2° O pagamento de despesas não previstas na folha normal de pessoal, na forma do que dispõe o art. 55 da Lei Estadual n° 14.201, de 8 de agosto de 2008, Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2009, e o art. 64 da Lei Estadual nº 14.416, de 18 de
agosto de 2009 – Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2010, somente poderá ser efetuado no período referido no art. 1º, condicionado à existência de prévia e suficiente dotação orçamentária.”
Lei estadual nº 14.416, de 23 de julho de 2009:
“Art. 64. O pagamento de despesas não previstas na folha normal de pessoal somente poderá ser efetuado no exercício de 2010, condicionado à existência de prévia e suficiente dotação orçamentária específica.”
Não obstante, a meu ver, essa semelhança não impede, por si só, o conhecimento do pleito, uma vez que a Lei de Diretrizes Orçamentárias, em tese, não conteria os mesmos vícios apontados pela AMB na presente ação, pois contou com a participação do Poder
Judiciário na sua elaboração.
Já os demais dispositivos inovam a ordem jurídica e não encontram similares na Lei de Diretrizes Orçamentárias. Inclusive é de se ressaltar que há dispositivos divergentes no artigo 3º da Lei nº 14.506/09 e na LDO. Confira-se:
Lei estadual nº 14.506, de 16 de novembro de 2009:
“Art. 3° Para os fins desta Lei, as despesas não previstas na folha normal de pessoal ativo, inativo e pensionista, civis e militares, compreendem:
I - sentenças judiciárias, medidas cautelares e tutelas antecipadas;
II - ascensão funcional referente a exercícios anteriores ao ano de 2008;
III - indenizações e restituições, a qualquer título, de exercícios anteriores ao ano de 2009;
IV - ressarcimento de despesas de pessoal requisitado;
V - outras despesas de caráter eventual.”
Lei estadual nº 14.416, de 23 de julho de 2009:
“Art. 64 (...).
§ 2º As despesas não previstas na folha normal de pessoal e de caráter eventual e não continuado compreendem:
I - despesas decorrentes do cumprimento de sentenças judiciais transitadas em julgado;
II - criação ou provimento de cargos e funções não previstos na Lei Orçamentária Anual;
III - progressões de cargos e carreiras atrasadas;
IV - complementação de aposentadorias e pensões de exercícios anteriores;
V - reestruturação de cargos e carreiras;
VI - revisão de remuneração e provimentos de exercícios anteriores;
VII - adicional por tempo de serviço de exercícios anteriores;
VIII - indenizações e restituições de natureza remuneratória;
XI - outras despesas de caráter eventual.”
Por essas razões, não acolho a preliminar levantada pela PGR.
Dito isso, passo ao exame do mérito da causa.
Em primeiro lugar, a AMB cogita a inconstitucionalidade formal do artigo 6º do diploma normativo, sob a alegação de que, com ele, invadiu-se a competência legislativa da União para editar lei complementar que fixe limites à despesa com pessoal ativo e
inativo, aplicável a ela mesma, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios. Veja-se a redação do texto constitucional:
“Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.”
Em cumprimento a esse mandamento foi publicada a Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), que, nos artigos 18 a 24, fixou os limites de gastos com pessoal para cada ente da federação, em termos globais e setoriais, e as
correspondentes exceções, além de criar medidas de controle das despesas, quando da aproximação ou transgressão dos limites estabelecidos.
Sustenta a AMB que a imposição contida do artigo 6º da lei impugnada não encontraria amparo nas disposições da Lei Complementar nº 101/2000. O dispositivo impugnado determina:
“Art. 6º As despesas não previstas na folha normal, de que trata o art. 3° desta Lei, não poderão exceder a 1% (um por cento) da despesa anual da folha normal de pagamento de pessoal dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário e do Ministério
Público Estadual, em cada período definido no art. 1° desta Lei, ressalvados os casos previstos nos incisos I e II, e os definidos em lei específica.”
Essa alegação, contudo, não merece prosperar.
A expressão “não poderá exceder”, presente no artigo 169 da Constituição Federal, conjugada com o caráter nacional da lei complementar ali mencionada, assentam a noção de marco negativo, imposto a todos os membros da Federação, no sentido de que os
parâmetros de controle de gastos ali estabelecidos não podem ser ultrapassados, sob pena de se atentar contra o intuito de preservação do equilíbrio orçamentário (receita/despesa) consagrado na norma.
Com vistas ao atendimento dessa finalidade, eventual acréscimo normativo promovido pelo Estado-membro, voltado ao enrijecimento do controle de despesas, não se mostra, a princípio, incompatível com a Constituição Federal.
Vale reprisar caso no qual esta Corte, na ADI nº 2.238/DF-MC (Tribunal Pleno, Relator o Ministro Ilmar Galvão, DJe de 12/9/08), ao apreciar a possibilidade de fixação de limites globais e setoriais de despesas com pessoal, insculpidas no artigo 20 da
Lei Complementar nº 101/2000, vislumbrou a possibilidade de a LDO traçar eventuais limites sobressalentes, desde que atendidos os parâmetros da norma complementar da União. Colho, nesse particular, trecho do voto do Ministro Nelson Jobim:
“Com esse conjunto, temos uma limitação do valor do pessoal. A lei complementar estabelece um limite global para cada Poder. A lei orçamentária poderá operar para baixo. Ou seja, a lei de diretrizes orçamentárias, na elaboração da lei e em entendimento
com os demais Poderes, poderá estabelecer cotas de despesas, relativas a pessoal, inferiores aos limites estabelecidos na lei complementar, na divisão dos limites, quando, por exemplo, na esfera federal, são 2,5% para o Legislativo e para o Tribunal de
Contas, 6% para o Judiciário e 40,9% para o Executivo, com as distribuições internas”.
Dado que a norma respeita as balizas encampadas pela Constituição Federal e pela Lei de Responsabilidade Fiscal, sob esse prisma, não procede a alegação de existência de vício de natureza formal por invasão da competência legislativa complementar da
União.
Resultado diverso, porém, deve ser alcançado na apreciação da outra alegação trazida pela AMB quanto à violação da autonomia financeira do Poder Judiciário do Estado do Ceará.
Como visto, a Lei estadual nº 14.506, de 18 de novembro de 2009, dispõe sobre a execução das despesas de pessoal no âmbito dos órgãos dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário e do Ministério Público estadual.
Nesse sentido, os artigos 1º e 2º, reproduzindo, em parte, norma da lei de diretrizes orçamentárias (art. 64, caput, da Lei nº 14.416/09), vedam a execução orçamentária e financeira e o pagamento de despesas não previstas na folha normal de pessoal que
não estejam autorizadas em dotações orçamentárias específicas.
O artigo 3º, como já dito, estabeleceu definição sobre o que seriam despesas não previstas na folha normal de pessoal de forma diversa da contida na Lei de Diretrizes Orçamentárias (art. 64, § 2º, da Lei nº 14.416/09).
Por sua vez, o artigo 4º da Lei estadual nº 14.506/09 vedou, expressamente, “a emissão de empenho para despesas com pessoal e encargos sociais não previstas na folha normal, na forma definida no art. 3º desta Lei, utilizando dotações orçamentárias
consignadas no orçamento de 2010, cujos títulos descritores se apresentam de forma genérica e abrangente”.
O caput do artigo 5º restringe, ainda, a admissão e a emissão de empenhos das dotações orçamentárias da folha normal de pagamento de pessoal e encargos sociais às despesas classificadas de acordo com os elementos que discrimina, que, por sua vez, nos
termos do seu parágrafo único, “poderão ser acrescidos de outros que se identifiquem como despesa da folha normal, mediante solicitação justificada da necessidade dirigida à Secretaria do Planejamento e Gestão”.
O artigo 6º, por sua vez, estabeleceu a maior de todas as inovações. Na verdade, trata-se da norma central da lei questionada e do cerne da controvérsia ora em questão. Em face dessas circunstâncias, transcrevo, mais uma vez, o disposto no preceito
atacado:
“Art. 6º As despesas não previstas na folha normal, de que trata o art. 3° desta Lei, não poderão exceder a 1% (um por cento) da despesa anual da folha normal de pagamento de pessoal dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário e do Ministério
Público Estadual, em cada período definido no art. 1° desta Lei, ressalvados os casos previstos nos incisos I e II, e os definidos em lei específica.”
Por fim, o artigo 7º da Lei nº 14.506/09 assevera que “[s]erá considerada não autorizada, irregular e lesiva ao patrimônio público a execução de despesa que não atendam o disposto nesta Lei”.
Como se vê, trata-se de diploma normativo que versa sobre execução orçamentária, impondo limites, especialmente, às despesas não previstas na folha normal de pessoal. Tais limites, conquanto não estejam disciplinados na lei de diretrizes orçamentárias e
na lei orçamentária anual, buscam controlar a forma de gestão dos recursos orçamentários já aprovados. Dessa forma, procura disciplinar a execução desses recursos em fase posterior à aprovação das respectivas leis orçamentárias.
Não há dúvida de que o inciso II do art. 167 da CF veda expressamente a “realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais”.
Assim sendo, durante a execução orçamentária do respectivo exercício financeiro, o Poder Judiciário não poderá realizar despesas ou assumir obrigações que extrapolem os limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, exceto se previamente
autorizadas, mediante a abertura de créditos suplementares ou especiais.
Contudo, como bem esclarecido pela douta Procuradoria-Geral da República, no presente caso, “não se trata de impedir a realização de despesas em excesso aos créditos orçamentários ou adicionais legais, mas de limitar a execução em 1% de despesas de
pessoal não previstas na folha normal, mas constantes em créditos de despesas de pessoal na lei orçamentária – LOA”. Assim sendo, “a norma impugnada limita o pagamento de outras despesas de pessoal, ainda que haja créditos orçamentários disponíveis em
dotação de despesas de pessoal na LOA”.
Ora, a execução orçamentária é a concretização do projeto idealizado na Lei Orçamentária Anual, da arrecadação da receita estimada e do processamento da despesa fixada. Nesses termos, a execução orçamentária é, exatamente, a utilização dos créditos
consignados no orçamento.
Dessa forma, devidamente fixadas as diretrizes gerais para a elaboração e a execução dos orçamentos do Estado, por meio da Lei de Diretrizes Orçamentárias (art. 1º, III, da Lei nº 14.416/09), e estimadas a receita e a despesa do Estado para o exercício
financeiro de 2010, por meio da Lei Orçamentária Anual (Lei nº 14.608, de 6 de janeiro de 2010), não pode lei ordinária, de iniciativa exclusiva do Poder Executivo, fixar limites de execução orçamentária sem nenhuma participação do Poder Judiciário. Há,
nesse caso, interferência indevida sobre a gestão orçamentária desses órgãos autônomos.
Causa, inclusive, perplexidade o fato de uma lei que dispõe especificamente sobre execução de despesas para determinado exercício financeiro ser anterior à própria Lei Orçamentária Anual. Na verdade, a lei impugnada impõe restrições que poderiam,
perfeitamente, ser veiculadas nas leis orçamentárias, em especial na LDO.
Nesse sentido, conforme explicitado na Mensagem nº 7.124, de 11 de agosto de 2009, o “Projeto de Lei complementa o regramento estabelecido na Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2009 (Lei Estadual 14.201, 08 de agosto de 2008) e no Projeto de Lei de
Diretrizes Orçamentárias de 2010, no que tange à execução dessas despesas”.
Além disso, a lei questionada tem, inclusive, eficácia limitada ao exercício financeiro de 2010, possuindo, assim, a mesma natureza das leis orçamentárias.
Entretanto, há aqui uma diferença substancial: não contou com a participação do Poder Judiciário. Ora, a modificação das limitações contidas nas leis orçamentárias, por meio de outro diploma normativo, não é idôneo sem o alvedrio do Poder Judiciário,
fato não ocorrido na situação ora posta.
Assim sendo, não assiste razão ao Governador do Estado quando afirma em suas informações, que “como responsável pela Direção Superior da Administração Pública, o Chefe do poder Executivo possui atribuição de coordenar a distribuição das dotações
destinadas ao Poder Legislativo, ao Poder Judiciário, ao Ministério Público e ao Tribunal de Contas”.
Na lição de Hugo Nigro Mazzilli:
“...autonomia financeira é a capacidade de elaboração da proposta orçamentária e de gestão e aplicação dos recursos destinados a prover as atividades e serviços do órgão titular da dotação. Essa autonomia pressupõe a existência de dotações que possam
ser livremente administradas, aplicadas e remanejadas pela unidade orçamentária a que foram destinadas. Tal autonomia é inerente aos órgãos funcionalmente independentes, como são o Ministério Público e os Tribunais de Contas, os quais não poderiam
realizar plenamente as suas funções se ficassem na dependência financeira de outro órgão controlador de suas dotações." (O Ministério Público na Constituição de 1988. São Paulo: Saraiva, 1989. p. 61, grifos nossos.)
Note-se que, em consonância com o postulado da autonomia financeira dos Poderes estatais e do Ministério Público, o artigo 9º, caput, da Lei de Responsabilidade Fiscal determina, in verbis:
“Art. 9º Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato
próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.”
É bem verdade que o § 3º do artigo 9º da LC nº 101/2000 estabeleceu que “[n]o caso de os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Público não promoverem a limitação no prazo estabelecido no caput, é o Poder Executivo autorizado a limitar os
valores financeiros segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias”. Entretanto, exatamente por afrontar a autonomia financeira dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Ministério Público, este Supremo Tribunal Federal, na ADI nº
2.238/DF, concedeu liminar suspendendo a eficácia desse dispositivo (§ 3º do art. 9º da LC 101/00).
Dessa forma, em razão da autonomia do Poder Judiciário na execução das despesas de seu respectivo orçamento, somente os próprios entes podem contingenciar as dotações orçamentárias que receberam, sendo ilegítima a imposição de medidas nesse sentido pelo
Executivo.
Assim sendo, assiste razão à AMB quando sustenta a ocorrência de vício formal na imposição de limitações de caráter orçamentário ao Poder Judiciário local por meio de diploma legislativo elaborado sem a sua participação, situação que configuraria,
ainda, ofensa material ao artigo 99, § 1º, da Constituição Federal, cuja redação é a seguinte:
“Art. 99. Ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e financeira.
§ 1º - Os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias.”
A participação necessária do Poder Judiciário na construção do pertinente diploma orçamentário diretivo, em conjugação com os outros Poderes instituídos, é reflexo do status constitucional da autonomia e da independência que lhe são atribuídas no artigo
2º do Diploma Maior. Esse é o entendimento que decorre diretamente do conteúdo da norma constitucional, reiterado, por esta Corte, no julgamento da ADI 848-MC, de relatoria do Ministro Sepúlveda Pertence, cujo aresto foi assim condensado:
“Lei de Diretrizes Orçamentárias: participação necessária do Poder Judiciário na fixação do limite de sua proposta orçamentária (CF, art. 99, PAR. 1.): relevância da argüição e periculum in mora que aconselham a suspensão cautelar da lei que não atendeu
a dita exigência de participação: precedente (ADIn 810)”. (ADI 848/RO-MC, Relator Ministro Sepúlveda Pertence, DJ de 16/4/93).
Nesse mesmo sentido, a jurisprudência do STF dirigiu-se no sentido de considerar inválida a imposição ao Poder Judiciário de limites de despesas orçamentárias sem a sua anuência. Veja-se:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA CAUTELAR. IMPUGNAÇÃO DIRIGIDA CONTRA A LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS DO ESTADO DO PARANÁ, QUE FIXOU LIMITE DE PARTICIPAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO NO ORÇAMENTO GERAL DO ESTADO SEM A SUA INTERVENÇÃO. AFRONTA AO
§ 1º DO ARTIGO 99 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.
O Supremo Tribunal Federal, em duas oportunidades (ADIMC 468-9, Rel. Min. Carlos Velloso, e ADIMC 810-2, Rel. Min. Francisco Rezek), deferiu a suspensão cautelar da vigência de disposições legais que fixaram limite percentual de participação do Poder
Judiciário no Orçamento do Estado sem a intervenção desse Poder.
A hipótese dos autos ajusta-se aos precedentes referidos, tendo em vista que se trata de impugnação dirigida contra a Lei de Diretrizes Orçamentárias do Estado do Paraná para o exercício de 1999, que fixou o limite de 7% (sete por cento) de participação
do Poder Judiciário na receita geral do Estado totalmente à sua revelia.
Cautelar deferida” (ADI nº 1.911/PR-MC, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Ilmar Galvão, DJ de 12/03/99).
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DE DIRETRIZES ORCAMENTARIAS DO ESTADO DO PARANÁ. MEDIDA CAUTELAR. Limite percentual destinado ao Judiciário estipulado a revelia do Tribunal de Justiça do Estado. Aspecto de bom direito reconhecido na ausência
de tal participação na fixação do referido limite (artigo 99 - PAR-1. da Constituição). Periculum in mora situado na iminência do ano de 1993
, a que se dirigem as destinações legais. Medida cautelar concedida” (ADI 810/PR-MC, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Francisco Rezek, DJ de 19/2/93).
De grande valia, ainda, em corroboração à tese, as lições de José Afonso da Silva, que leciona:
“A elaboração da proposta orçamentária dos tribunais há que atender aos limites estipulados na Lei de Diretrizes Orçamentárias, que é de iniciativa legislativa do presidente da República (art. 66, § 6º). Mas, se sua elaboração não contasse com a
participação dos tribunais competentes para elaborar as respectivas propostas orçamentárias, de nada adiantaria a previsão de autonomia financeira constante do artigo. São inconstitucionais, pois, limites à proposta orçamentária dos tribunais que não
tiverem participado da elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias e concordado com aqueles limites”. (Comentários Contextual à Constituição. 2 ed. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 520).
Nesse sentido, o diploma impugnado é formalmente inconstitucional, em razão exatamente da ausência de participação desse Poder na elaboração do diploma legislativo.
Ante o exposto, defiro a medida cautelar, ad referendum do Plenário, para suspender, com efeito ex nunc, a eficácia da expressão “e Judiciário” contida nos artigos 1º e 6º da Lei 14.506/09, bem como afastar o Poder Judiciário do âmbito de incidência dos
demais dispositivos da lei questionada.
Publique-se. Intime-se.
Brasília, 17 de janeiro de 2010.
Ministro D IAS T OFFOLI
Relator
Documento assinado digitalmente

Legislação

LEG-FED   CF       ANO-1988
          ART-00002 ART-00099 PAR-00001 ART-00103
          INC-00009 ART-00167 INC-00002 ART-00169
          CF-1988 CONSTITUIÇÃO FEDERAL
LEG-FED   LCP-000101      ANO-2000
          ART-00009 "CAPUT" PAR-00003 ART-00018
          ART-00019 ART-00020 ART-00021 ART-00022
          ART-00023 ART-00024
          LRF-2000 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
LEG-FED   LEI-009868      ANO-1999
          ART-00010 ART-00012
          LEI ORDINÁRIA
LEG-EST   LEI-014201      ANO-2008
          ART-00055
          LEI ORDINÁRIA, CE
LEG-EST   LEI-014416      ANO-2009
          ART-00001 INC-00003 ART-00064 "CAPUT"
          PAR-00002
          LEI ORDINÁRIA, CE
LEG-EST   LEI-014506      ANO-2009
          ART-00001 ART-00002 ART-00003 INC-00001
          INC-00002 INC-00003 INC-00004 INC-00005
          PAR-00001 PAR-00002 ART-00004 ART-00005
          PAR-ÚNICO ART-00006 ART-00007 ART-00008
          ART-00009
          LEI ORDINÁRIA, CE

Observação

Legislação feita por:(CE).

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