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Brasília, 21 de setembro de 2019 - 04:29
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EMENTA

Recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo. Guarda civil municipal. Aposentadoria especial. Risco da atividade. Impossibilidade. Ausência de legislação específica. Periculosidade não inerente à atividade. Ausência de omissão inconstitucional. Existência de repercussão geral. Reafirmação da jurisprudência da Corte sobre o tema.

MANIFESTAÇÃO

Trata-se de recurso extraordinário interposto por Paulo Henrique Munhoz contra acórdão proferido pela 1ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo, o qual foi assim ementado:

Servidor Público Município de Jundiaí Guarda municipal Pedido de concessão de aposentadoria especial com 'integralidade e paridade de vencimentos' Impossibilidade Inteligência do julgamento dos MIs números 6.770, 6.773, 6.780, 6.874 e 6.515 pelo plenário do STF Prevalência do entendimento no sentido de que 'o legislador não contemplou as guardas municipais com o direito previsto no artigo 40, parágrafo 4º, inciso II, da Constituição Federal, que prevê que é possível a adoção de requisitos diferenciados de aposentadoria, por meio de lei complementar, para servidores que exerçam atividades de risco' Ação improcedente Reexame necessário e recursos de apelação providos. (fl. 830)

Os embargos de declaração opostos no tribunal de origem foram rejeitados.

No recurso extraordinário, o recorrente, guarda municipal do Município de Jundiaí, aponta violação dos arts. 40, § 4º, e 144, § 8º, da Constituição Federal, bem como da Súmula Vinculante nº 33 do Supremo Tribunal Federal (STF).

Em preliminar de repercussão geral, o recorrente afirma que a decisão a ser proferida na presente ação transcende as parte envolvidas na causa,

por atingir toda uma categoria de funcionários públicos com direito à aposentadoria especial, os quais tiveram tal direito garantido pela Constituição Federal de 1988, em seu artigo 40 [,] § 4º, pendente apenas de regulamentação, a qual restou suprida pela edição da Súmula Vinculante n° 33, editada por esta Suprema Corte (fls. 839).

No mérito, sustenta a não aplicação ao caso dos precedentes do STF proferidos nos autos dos Mandados de Injunção nºs 6.770, 6.773, 6.780, 6.874 e 6.515. Nesses remédios constitucionais, firmou-se a tese do descabimento da aposentadoria especial aos guardas civis em razão de não se configurar atividade de risco. (art. 40, § 4º, inciso II, da CF).

Entretanto, alega o recorrente que a aposentadoria especial dos guardas municipais também pode ser concedida com base no fundamento de prejuízo à saúde ou à integridade física previsto no inciso III do referido dispositivo constitucional.

Ademais, argumenta que, com relação aos servidores públicos do Município de Jundiaí, o STF, no Mandado de Injunção Coletivo nº 2.790, reconheceu a mora legislativa e ordenou que a autoridade administrativa competente analisasse os pedidos de aposentadoria especial formulados por servidores submetidos a agentes insalubres ou perigosos (fl. 845).

Quanto à alegada contrariedade ao art. 144, § 8º, da CF, sustenta o recorrente que tanto o arcabouço legal (Lei Complementar nº 13.022/2014) quanto o probatório comprovam que o autor exerce funções de risco prejudiciais à saúde e à integridade física (fl. 846).

Por fim, sustenta a possibilidade de aplicação ao caso da Lei Federal nº 51/1985, atualizada pela LC nº 144/2001.

Passo a me manifestar.

Preliminarmente, observo ser inaplicável ao caso a Súmula Vinculante nº 33. Isso porque esse enunciado concede o direito à aposentadoria especial àqueles que exercem atividades prejudiciais à saúde ou à integridade física (art. 40, § 4º, inciso III, da CF). Com efeito, a hipótese prevista no referido inciso não foi sequer apreciada pelas instâncias de origem, que se limitaram a julgar a demanda sob a óptica do enquadramento ou não das atividades dos guardas municipais como de risco (inciso II do indicado dispositivo).

Ademais, a decisão por mim proferida no Mandado de Injunção Coletivo nº 2.790 (DJe de 26/9/2011) não se enquadra na situação dos autos. É que, naquele processo, declarei a mora legislativa para possibilitar aos substituídos pelo então impetrante (Sindicato dos Servidores Públicos do Município de Jundiaí) a formulação dos pedidos de aposentadoria especial decorrente do exercício laboral realizado sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física (art. 40, § 4°, inciso III, da CF), os quais devem ser analisados pela autoridade administrativa competente, a quem competirá a apreciação da efetiva submissão dos servidores aos agentes insalubres ou perigosos.

Isso posto, ressalto que a matéria devolvida no recurso extraordinário se restringe exclusivamente à possibilidade de se conferir a guardas municipais o direito constitucional de aposentadoria especial decorrente do risco da atividade laboral (art. 40, § 4º, inciso II, da CF), independentemente da edição de lei complementar federal de caráter nacional que conceda esse benefício à categoria.

O tema debatido nos autos apresenta relevância jurídica, econômica e social, porquanto versa sobre a possibilidade de se estender o reconhecimento jurisdicional do direito constitucional à aposentadoria especial com fundamento no exercício de atividades de risco (art. 40, § 4º, inciso II, da CF) à categoria dos guardas civis, apreciação que envolve a aplicação de diversos dispositivos constitucionais.

Além disso, ele transcende os limites subjetivos da causa, na medida em que os fundamentos a serem aplicados na solução da demanda que diz respeito à guarda municipal do Município de Jundiaí servirão de esteio para a solução de processos semelhantes relativos a outras unidades da federação. Aliás, muitas dessas demandas já foram apreciadas por esta Corte.

A propósito, a Constituição Federal, em seu art. 40, caput, com a redação dada pela Emenda Constitucional (EC) nº 41/2003, dispõe sobre o regime próprio de previdência social dos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, incluídas suas autarquias e fundações, nos seguintes termos:

Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo.

No § 4º do referido artigo, com a redação dada pela EC nº 47/2005, previu-se, como regra, que é vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria aos abrangidos pelo regime de que trata este artigo (...). Esse mesmo dispositivo ressalva a possibilidade de adoção de regime especial, por meio de lei complementar entendida pelo STF como aquela expedida pela União, federal e de caráter nacional (RE 797.905/RG, Plenário, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 29/5/2014) nos casos de servidores (I) portadores de deficiência; (II) que exerçam atividades de risco; e (III) cujas atividades sejam exercidas sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física.

Pois bem, a única hipótese a ser apreciada no presente recurso é aquela relativa ao art. 40, § 4º, inciso II da CF, que diz respeito à aposentadoria especial de servidor público regido pelo regime próprio da previdência social decorrente do exercício de atividades de risco.

Na ausência de lei complementar nacional que preveja esse benefício, é preciso perquirir se há omissão inconstitucional no caso dos servidores ocupantes do cargo de guarda civil.

A resposta é negativa. Em julgamento conjunto de mandados de injunção, o Tribunal entendeu, por maioria, que a aposentadoria especial por atividade de risco não pode ser estendida aos guardas civis, tendo em vista que suas atividades precípuas não são inequivocamente perigosas e que esses servidores não integram o conjunto dos órgãos de segurança pública relacionado no art. 144, incisos I a V da CF, de modo que não se estende à classe o regime da LC 51/85 (MIs nºs 6.770, 6.773, 6.780, 6.874 e 6.515).

A ementa do MI nº 6.770 sintetiza os fundamentos adotados nesses julgados:

DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE INJUNÇÃO. GUARDA MUNICIPAL. ALEGADA ATIVIDADE DE RISCO. APOSENTADORIA ESPECIAL .

1. Diante do caráter aberto da expressão atividades de risco (art. 40, § 4º, II, da Constituição) e da relativa liberdade de conformação do legislador, somente há omissão inconstitucional nos casos em que a periculosidade é inequivocamente inerente ao ofício.

2. A eventual exposição a situações de risco a que podem estar sujeitos os guardas municipais e, de resto, diversas outras categorias, não garante direito subjetivo constitucional à aposentadoria especial.

3. A percepção de gratificações ou adicionais de periculosidade, assim como o porte de arma de fogo, não são suficientes para reconhecer o direito à aposentadoria especial, em razão da autonomia entre o vínculo funcional e o previdenciário. 4. Agravo provido para denegação da ordem (MI nº 6.770-AgR, Plenário, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Red. p/ ac. Min. Roberto Barroso, julgado em 20/6/2018, DJe de 26/11/2018).

Nesse citado precedente, o Ministro Roberto Barroso, Relator para o acórdão, asseverou que as guardas municipais vêm disciplinadas, no § 8º do art. 144, não como integrantes da estrutura da Segurança Pública, mas com a missão de proteger os bens, os serviços e as instalações municipais, conforme dispuser a lei. O Ministro destacou, ainda, que a concessão da aposentadoria especial às carreiras de guardas civis com base no art. 40, § 4º, II, da CF depende da integração pelo legislador federal.

De mais a mais, a Corte entendeu que a eventual exposição a situações de risco a que podem estar sujeitos os guardas municipais não garante direito subjetivo constitucional à aposentadoria especial. Tampouco a percepção de gratificações ou adicionais de periculosidade, assim como o porte de arma de fogo, são suficientes para o reconhecimento do aludido direito, ante a autonomia entre o vínculo funcional e o previdenciário.

Com base nessa orientação, o Colegiado afastou a existência de omissão legislativa por não reconhecer o direito constitucional dos guardas municipais à aposentadoria especial fundada no risco da atividade.

Após o julgamento desses mandados de injunção, diversos outros processos têm sido submetidos ao crivo do Supremo Tribunal Federal acerca da mesma matéria, como, por exemplo:

AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. 2. DIREITO ADMINISTRATIVO. 3. GUARDA MUNICIPAL. APOSENTADORIA ESPECIAL. 4. PERICULOSIDADE NÃO INERENTE À ATIVIDADE. 5. INAPLICABILIDADE DA SÚMULA VINCULANTE 33. 6. AUSÊNCIA DE ARGUMENTOS CAPAZES DE INFIRMAR A DECISÃO AGRAVADA. 7. NEGADO PROVIMENTO AO AGRAVO REGIMENTAL. VERBA HONORÁRIA MAJORADA EM 10% (RE 1.188.651-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 14/6/2019).

AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. GUARDA CIVIL MUNICIPAL. APOSENTADORIA ESPECIAL. AUSÊNCIA DE LEGISLAÇÃO ESPECÍFICA. IMPOSSIBILIDADE. PERICULOSIDADE NÃO INERENTE À ATIVIDADE. PRECEDENTES DO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO (RE 1.196.254-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 4/6/2019).

AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. 2. DIREITO ADMINISTRATIVO. 3. GUARDA MUNICIPAL. APOSENTADORIA ESPECIAL. 4. PERICULOSIDADE NÃO INERENTE À ATIVIDADE. 5. INAPLICABILIDADE DA SÚMULA VINCULANTE 33. 6. AUSÊNCIA DE ARGUMENTOS CAPAZES DE INFIRMAR A DECISÃO AGRAVADA. 7. NEGATIVA DE PROVIMENTO AO AGRAVO REGIMENTAL (ARE 1.133.920-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 17/5/2019).

AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. 2. DIREITO ADMINISTRATIVO. 3. GUARDA MUNICIPAL. APOSENTADORIA ESPECIAL. 4. PERICULOSIDADE NÃO INERENTE À ATIVIDADE. 5. INAPLICABILIDADE DA SÚMULA VINCULANTE 33. 6. AUSÊNCIA DE ARGUMENTOS CAPAZES DE INFIRMAR A DECISÃO AGRAVADA. 7. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. (ARE 1.133.887-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 18/3/2019).

AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO. GUARDA CIVIL MUNICIPAL. APOSENTADORIA ESPECIAL: IMPOSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DA PERICULOSIDADE INEQUÍVOCA E INERENTE AO OFÍCIO. PRECEDENTES. VERBA HONORÁRIA MAJORADA EM 1%, PERCENTUAL QUE SE SOMA AO FIXADO NA ORIGEM, OBEDECIDOS OS LIMITES DOS §§ 2º, 3º E 11 DO ART. 85 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL/2015, COM A RESSALVA DE EVENTUAL CONCESSÃO DO BENEFÍCIO DA JUSTIÇA GRATUITA, E MULTA APLICADA NO PERCENTUAL DE 1%, CONFORME O § 4º DO ART. 1.021 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO (ARE 1.152.060-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe de 3/12/2018).

Cito, ainda, as seguintes decisões monocráticas: RE 1.208.209, Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 3/6/2019; ARE 1.195.373, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 17/5/2019; RE 1.200.730, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 8/5/2019; RE 1.200.310, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 2/5/2019; MI 7.079, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe de 14/3/2019; RE 1.181.209, Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 7/3/2019; e RE 1.188.645, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 1/3/2019.

Ressalte-se que, antes mesmo da consolidação dessa orientação no âmbito do Plenário, já havia precedentes monocráticos que afastavam a possibilidade de concessão de aposentadoria especial a guardas municipais. Nesse sentido: MI nº 3.824 (Rel. Min. Roberto Barroso); MI nºs 2.948, 3.252, 5.243 e 6.514 (Rel. Min. Cármen Lúcia); MI nºs 3.191, 6.385, 4.601 e 5.264, 6.769 (Rel. Min. Edson Fachin); MI nºs 6.782, 6.754, 6.722 (Rel. Min. Ricardo Lewandowski); MI nºs 6.709, 6.801, 6.771, 6.779, 6.783, 6.776 (Rel. Min. Rosa Weber); e MI nºs 6.793, 6.538, 6.774, 6.781 (Rel. Min. Luiz Fux).

Na espécie, o tribunal de origem, com base na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, deu provimento ao reexame necessário e aos recursos de apelação para julgar improcedente o pedido autoral, por entender que o legislador não contemplou as guardas municipais com o direito previsto no art. 40, § 4º, inciso II, da Constituição Federal, o qual prevê que é possível a adoção de requisitos diferenciados de aposentadoria, por meio de lei complementar, para servidores que exerçam atividades de risco.

Reconhecida a natureza constitucional da discussão em tela e sua transcendência, observo que a matéria está assentada nesta Corte no sentido do não enquadramento dos guardas civis no regime de aposentadoria especial previsto no art. 40, § 4º, inciso II, da Carta Magna.

Ante o exposto, manifesto-me pela existência de repercussão geral da matéria constitucional e pela ratificação da pacífica jurisprudência deste Tribunal e, consequentemente, pelo conhecimento do agravo e pelo não provimento do recurso extraordinário, de modo a se manter o acórdão recorrido quanto à improcedência do pedido autoral de concessão de aposentadoria especial a guarda municipal.

Proponho, por fim, a seguinte tese: Os guardas civis não possuem direito constitucional à aposentadoria especial por exercício de atividade de risco prevista no artigo 40, § 4º, inciso II, da Constituição Federal.

Brasília, 19 de julho de 2019.

Ministro Dias Toffoli

Presidente

Documento assinado digitalmente

 
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