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Brasília, 24 de setembro de 2020 - 00:20
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Ementa: Recurso extraordinário com agravo. Administrativo. Servidor público federal. Localidades estratégicas vinculadas à prevenção, ao controle, à fiscalização e à repressão dos delitos transfronteiriços. Adicional de fronteira. Impossibilidade de pagamento da verba por ausência de regulamentação. Matéria infraconstitucional. Ausência de repercussão geral. É infraconstitucional, a ela se aplicando os efeitos da ausência de repercussão geral, a controvérsia relativa à exigibilidade de verba por lotação em unidade estratégica (adicional de fronteira) prevista na Lei 12.855/2013 enquanto ausente sua regulamentação pelo Poder Executivo federal.

MANIFESTAÇÃO

Trata-se de agravo contra decisão de inadmissão do recurso extraordinário interposto por Leonardo Peixoto de Queiroz, com fundamento no art. 102, inciso III, alínea a, da Constituição Federal, contra acórdão proferido pela Quarta Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região.

Eis o teor da ementa do acórdão recorrido:

ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. INDENIZAÇÃO POR TRABALHO EM LOCALIDADE ESTRATÉGICA. LEI Nº 12.855/13. AUSÊNCIA DE REGULAMENTAÇÃO. Em se tratando de norma de eficácia condicionada à prévia regulamentação (Lei n.º 12.855/13), não há como impor à União a concessão de indenização por trabalho em localidade estratégica, antes da definição dos parâmetros para sua percepção. A Administração Pública está vinculada ao princípio da legalidade, somente podendo fazer aquilo que a lei expressamente prevê. E não cabe ao Poder Judiciário assumir a condição de legislador, para estabelecer os requisitos para a percepção da vantagem pecuniária.

No recurso extraordinário, a parte recorrente alega ter havido violação do art. 2º da Constituição Federal.

Na preliminar de repercussão geral, sustenta que a questão transcende o interesse subjetivo das partes e que a matéria possui relevância, por envolver afronta ao princípio constitucional da separação dos poderes, o qual foi elevado à condição de cláusula pétrea.

No mérito, argumenta que: a) já existiria previsão legal para o pagamento da indenização no art. 1º, § 2º, da Lei nº 12.855/13, de modo que não seria viável à União abster-se de cumprir seu dever de regulamentar a verba e de proceder aos pagamentos devidos; b) cuidar-se-ia de indenização decorrente do ônus de ser lotado em unidade estratégica, e não de aumento de vencimentos; c) a legislação atual comportaria execução, limitando-se a necessidade de regulamento apenas à definição das localidades com dificuldade de fixação de efetivo; d) haveria omissão por parte do Poder Executivo em interpor decreto regulamentar, o que implicaria ofensa à separação dos poderes e ao comando do Legislador.

Em contrarrazões, a União sustenta as seguintes preliminares: a) não teria havido a demonstração da negativa de vigência do dispositivo constitucional apontado; b) não se teria preenchido o requisito do prequestionamento, o que é enfatizado pela não oposição de embargos de declaração; c) a violação da Constituição, caso ocorresse, seria indireta. No mérito recursal, defende que, por se tratar de norma de eficácia condicionada, seria inviável impor à União a concessão de vantagem remuneratória antes da definição dos parâmetros para sua percepção.

Simultaneamente com o apelo extremo foi interposto recurso especial contra o acórdão do Tribunal Regional Federal da 4ª Região. No Superior Tribunal de Justiça, a presente demanda foi processada como REsp nº 1.612.778, na condição de recurso especial repetitivo, negando, ao final, aquela Corte provimento ao apelo recursal. A propósito, a Primeira Seção da Corte Superior fixou a seguinte tese para o Tema 974 dessa sistemática recursal: A Lei 12.855/2013, que instituiu a Indenização por Trabalho em Localidade Estratégica, é norma de eficácia condicionada à prévia regulamentação, para definição das localidades consideradas estratégicas, para fins de pagamento da referida vantagem.

Passo a me manifestar.

Na espécie, com base na Lei nº 12.855/2013, o Tribunal a quo concluiu que a normativa legal seria incompleta e insuficiente para o imediato pagamento da referida verba indenizatória, à luz da vinculação da Administração Pública ao princípio da legalidade. Consta no acórdão recorrido que a Lei nº 12.855/13 não teria eficácia imediata, fazendo-se necessária a definição, por ato normativo, dos cargos específicos e das localidades estratégicas que justificariam o pagamento da indenização, a depender não somente da localização dos municípios, mas também da dificuldade de fixação de efetivo.

Verifico que o Supremo Tribunal Federal não reconheceu estatura constitucional ao direito subjetivo de servidor público correspondente à percepção do adicional de penosidade para exercício de atividade em área de fronteira:

Agravo regimental no mandado de injunção. 2. Ausência de direito subjetivo constitucional de servidor público a adicional de penosidade para exercício de atividade em área de fronteira. 3. Agravo regimental a que se nega provimento (MI nº 5.062/DF-AgR, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe 7/10/14).

Ademais, para superar o entendimento do Tribunal de origem e acolher a pretensão recursal, seria necessário o reexame da causa à luz da legislação infraconstitucional citada. Assim, eventual ofensa ao texto constitucional seria, caso ocorresse, apenas indireta ou reflexa, o que é insuficiente para amparar o recurso extraordinário.

Nessa linha, cito os seguintes julgados colegiados do STF:

DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. ADICIONAL DE FRONTEIRA. LEI Nº 12.855/2013. AUSÊNCIA DE REGULAMENTAÇÃO PELO PODER EXECUTIVO. REEXAME DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. IMPOSSIBILIDADE. EVENTUAL VIOLAÇÃO REFLEXA DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA NÃO VIABILIZA O RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PREQUESTIONAMENTO. AUSÊNCIA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO CPC/2015. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTS. 1º, III, 5º, III, 7º, XXIII, E 37, XV, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AGRAVO MANEJADO SOB A VIGÊNCIA DO CPC/2015. 1. Obstada a análise da suposta afronta aos preceitos constitucionais invocados, porquanto dependeria de prévia análise da legislação infraconstitucional aplicada à espécie, procedimento que refoge à competência jurisdicional extraordinária desta Corte Suprema, a teor do art. 102 da Magna Carta. 2. As razões do agravo não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, mormente no que se refere à ausência de ofensa a preceito da Constituição da República. 3. Agravo interno conhecido e não provido (ARE nº 1.114.710/MS-AgR, Primeira Turma, Relatora a Ministra Rosa Weber, DJe de 21/9/18).

AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 9.3.2017. SERVIDOR PÚBLICO. ADICIONAL DE FRONTEIRA. LEI 12.855/2013. AUSÊNCIA DE REGULAMENTAÇÃO PELO PODER EXECUTIVO. REEXAME DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. IMPOSSIBILIDADE. OFENSA INDIRETA OU REFLEXA À CONSTITUIÇÃO. 1. Nos termos da orientação deste Tribunal, firmada no julgamento do MI 5.062-AgR, da relatoria do Min. Gilmar Mendes, que versa sobre caso semelhante, o servidor público não tem direito subjetivo constitucional a adicional de penosidade para exercício de atividade em área de fronteira, pois não há previsão constitucional referente a esse alegado direito. 2. De acordo com a jurisprudência desta Corte, é incabível o recurso extraordinário por ofensa reflexa ou indireta à Constituição. 3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC. Nos termos do artigo 85, § 11, CPC, majoro em ¼ (um quarto) a verba honorária fixada anteriormente, devendo ser observados os §§ 2º e 3º do mesmo dispositivo (ARE nº 1.021.861/PR-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe de 23/10/17).

AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. ADICIONAL DE FRONTEIRA. LEI 12.855/2013. NECESSIDADE DE REGULAMENTAÇÃO PELO PODER EXECUTIVO. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE OFENSA DIRETA À CONSTITUIÇÃO. AGRAVO IMPROVIDO. I - O acórdão recorrido encontra-se em harmonia com o entendimento desta Corte firmado no MI 5062-AgR/DF, Tribunal Pleno, Gilmar Mendes. II - A alegada afronta a preceito constitucional apta a autorizar a admissão do recurso extraordinário há de ser direta e frontal e, por isso, prescinde da interpretação de normas infraconstitucionais que fundamentam a decisão a quo. III - Agravo regimental improvido (ARE nº 988452/PR-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 5/4/17).

No mesmo sentido: ARE nº 1.181.509/PR, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 7/2/19; ARE nº 1.136.628/AP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 11/6/18; ARE nº 1.108.274/PR, de minha relatoria, DJe de 4/5/18; ARE nº 1.114.332/MS, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 10/4/18; RE nº 1.108.206/PR, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 2/3/18; ARE nº 1.108.207/PR, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 1º/3/18; ARE nº 1.001.601/PR, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 21/10/16; e ARE nº 976.872/PR, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 22/6/16.

Dessa forma, penso ser possível a aplicação dos efeitos da ausência da repercussão geral na espécie, porque a questão suscitada em apelo recursal é, de fato, desprovida da relevância exigida, assim como não há sequer matéria constitucional a ser discutida em recurso extraordinário. Evoco o que decidido no RE nº 584.608/SP-RG, Rel. Min. Ellen Gracie, DJe de 13/3/09.

Tendo em vista que a controvérsia infraconstitucional foi suficientemente decidida pelo Superior Tribunal de Justiça por intermédio de recurso repetitivo, considero também ser da tradição jurisprudencial do STF o esforço de racionalização do sistema de recursos. Portanto, entendo salutar prestigiar a solução construída pela Corte Superior em sua função de uniformização da legislação federal quando não se extraia questão constitucional da demanda. Com o mesmo expediente, cito o RE nº 596.492/RS-RG, Tribunal Pleno, Rel. Min. Ellen Gracie, DJe de 16/4/10; RE nº 753.681/SC-RG, Tribunal Pleno, Rel. Min. Teori Zavascki, DJe de 28/8/14; e RE nº 1.041.816/SP-RG, Tribunal Pleno, Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 17/8/17.

Diante do exposto, reafirmo a jurisprudência da Corte de que repousa na esfera da legalidade o deslinde da controvérsia atinente à exigibilidade de verba por lotação em unidade estratégica (adicional de fronteira) prevista na Lei nº 12.855/13 enquanto ausente sua regulamentação pelo Poder Executivo federal, manifestando-me pela inexistência de questão constitucional e, por conseguinte, pela ausência de repercussão geral.

Proponho, por fim, a seguinte tese de repercussão geral: é infraconstitucional, a ela se aplicando os efeitos da ausência de repercussão geral, a controvérsia à relativa exigibilidade de verba por lotação em unidade estratégica (adicional de fronteira) prevista na Lei nº 12.855/13 enquanto ausente sua regulamentação pelo Poder Executivo federal.

Brasília, 11 de dezembro de 2019.

Ministro Dias Toffoli

Presidente

Documento assinado digitalmente

 
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