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Brasília, 4 de dezembro de 2020 - 20:32
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Ementa: Recurso extraordinário. Direito Previdenciário. Benefício previdenciário. Fator Previdenciário. Constitucionalidade. Existência de repercussão geral. Reafirmação da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sobre o tema. Recurso extraordinário provido para cassar o acórdão recorrido e determinar de que a Corte de origem profira novo julgamento observando a orientação jurisprudencial emanada do Plenário do STF. Tese de repercussão geral: É constitucional o fator previdenciário previsto no art. 29, caput, incisos e parágrafos, da Lei nº 8.213/91, com a redação dada pelo art. 2º da Lei nº 9.876/99.

MANIFESTAÇÃO

Trata-se de recurso extraordinário interposto pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), com fundamento no art. 102, inciso III, alínea a, da Constituição Federal, contra acórdão proferido pela Turma Regional Suplementar de Santa Catarina do Tribunal Regional Federal da 4ª Região.

Reproduzo a ementa do acórdão recorrido:

PREVIDENCIÁRIO. REVISIONAL. APOSENTADORIA DE PROFESSOR. FATOR PREVIDENCIÁRIO. NÃO INCIDÊNCIA.

Não se aplica o fator previdenciário no cálculo da renda mensal inicial da aposentadoria de professor, tendo em vista que a Corte Especial, por maioria, declarou a inconstitucionalidade do inciso I do art. 29 da Lei 8.213/91, sem redução de texto, e dos incisos II e III do § 9º do mesmo dispositivo, com redução de texto, em relação aos professores que atuam na educação infantil e no ensino fundamental e médio (TRF4, ARGINC 5012935-13.2015.404.0000, CORTE ESPECIAL, Relator Des. Federal RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA, juntado aos autos em 08/07/2016).

Opostos embargos de declaração, esses foram rejeitados.

No recurso extraordinário, o INSS alega violação dos arts. 5º, caput; 6º; 102, § 2º; 195, § 5º; e 201, §§ 1º, 7º e 8º, da Constituição Federal.

No tópico de repercussão geral, alega a existência de questão constitucional, porque a Corte regional, pautada em incidente de arguição de inconstitucionalidade, declarou ser inconstitucional o inciso I do art. 29 da Lei nº 8.213/91, sem redução do texto, e os incisos II e III do § 9º do mesmo diploma legal, com redução de texto, em relação aos professores que atuam na educação infantil e no ensino fundamental e médio.

No mérito, sustenta que o Tribunal Pleno do Supremo Tribunal Federal já declarou, expressamente, em sede de controle abstrato, a constitucionalidade dos dispositivos reputados como em desacordo com a Constituição Federal na decisão impugnada.

Afirma, também, que a majoração de valor de benefício previdenciário exige a prévia indicação da fonte de custeio.

Aduz que os professores não fazem jus a aposentadoria especial, de acordo com a vigente ordem constitucional. Além disso, o princípio da isonomia não representaria fundamento idôneo para estender exceções fiscais. Por isso, não haveria razão para retirar o fator previdenciário do cálculo de salário de benefício, por não existir previsão legal expressa de sua incidência.

Suscita, em abono a sua tese recursal, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça segundo a qual incide o fator previdenciário no cálculo do salário de benefício da aposentadoria por tempo de contribuição de professor.

Indica, por fim, que se extrai da diretriz jurisprudencial do STF a distinção entre os requisitos para obtenção de benefício previdenciário e a forma de cálculo dos proventos de aposentadoria, sendo que somente os primeiros possuem assento constitucional.

Em contrarrazões, a parte recorrida pugna pela negativa de seguimento ao recurso extraordinário, porque o STF teria rejeitado a repercussão geral da matéria no Tema nº 960, assim como a lei federal em questão seria inválida, por esvaziar o sentido de uma garantia constitucional.

No exame da admissibilidade do recurso extraordinário, a Vice-Presidente do Tribunal de origem assentou não desconhecer o Tema 960, no qual o STF concluiu pela ausência de repercussão geral da discussão acerca da incidência do fator previdenciário no cálculo de renda mensal inicial de aposentadoria de professor, dada a sua natureza infraconstitucional. Entretanto, considerando o teor da Nota Técnica nº 25/19 do Centro Nacional de Inteligência da Justiça Federal no sentido de que a aplicação do referido tema de repercussão geral no âmbito dos processos oriundos da TRF da 4º Região tem ocasionado resultados possivelmente divergentes com aqueles dos feitos dos demais tribunais regionais federais, em virtude da inconstitucionalidade declarada pela Corte Especial do TRF da 4ª Região, concluiu a Vice-Presidente do Tribunal de origem por admitir o presente recurso extraordinário como representativo de controvérsia, para análise e eventual afetação da matéria.

Passo a me manifestar.

De plano, impende consignar que a questão a ser tratada na presente manifestação não foi objeto de expressa deliberação do Supremo Tribunal Federal no Tema nº 960 da sistemática da repercussão geral, cujo paradigma é o RE nº 1.029.608/RS-RG, da relatoria do eminente Ministro Edson Fachin.

Com efeito, nesse tema de repercussão geral o Plenário do STF concluiu unicamente pela ausência de repercussão geral da questão relativa à incidência do fator previdenciário no cálculo da renda mensal inicial de aposentadoria por tempo de contribuição de professor, quando reunidos os requisitos após a edição da Lei nº 9.876/99, por considerar que essa matéria teria natureza infraconstitucional.

A manifestação do Relator nesse julgamento de repercussão geral fez referência à decisão do Plenário do Supremo Tribunal Federal no julgamento da Medida Cautelar na ADI nº 2.111/DF, na qual o Tribunal rejeitou, sem qualquer ressalva, a alegação de inconstitucionalidade do art. 2º da Lei nº 9.876/99, que instituiu o fator previdenciário e deu nova redação a vários dispositivos do art. 29 da Lei nº 8.213/91. Esse ponto, entretanto, não constou expressamente da conclusão daquele julgamento.

Na referida manifestação, o Relator, amparado em vários precedentes da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, centrou sua análise no plano infraconstitucional da controvérsia, como se depreende da seguinte passagem do voto, com grifos acrescidos:

(...)

Cumpre destacar, ainda, que a constitucionalidade do fator previdenciário, tal como instituído pela Lei 9.876/99, já foi objeto de pronunciamento desta Corte, no julgamento da ADI 2.111-MC, Rel. Min. Sydney Sanches, que possui a seguinte ementa:

(…)

A questão em julgamento, contudo, refere-se especificamente à incidência do fator previdenciário no cálculo de renda mensal inicial de aposentadoria de professor. Trata-se, todavia, de controvérsia em que se constata a ausência de matéria constitucional a ser analisada, eis que demanda análise da legislação infraconstitucional aplicável à espécie, ou seja, das Leis 9.876/99 e 8.213/91.

(…)

Verifica-se que a matéria demanda análise da legislação infraconstitucional, de modo que resta inviabilizado, por conseguinte, o processamento do apelo extremo, ensejando aplicação do art. 1.033, do Código de Processo Civil, que determina a remessa da matéria ao Superior Tribunal de Justiça, para julgamento como recurso especial.

Ademais, como reforço argumentativo sobre o caráter infraconstitucional do tema ora em análise, ressalto que a controvérsia foi objeto de julgamento pelo Superior Tribunal de Justiça no REsp 1.599.097, Rel. para o acórdão Min. Sergio Kukina, DJe de 28.06.2017. O julgado recebeu a seguinte ementa:

PREVIDENCIÁRIO. APOSENTADORIA DE PROFESSOR. IMPLEMENTAÇÃO DOS REQUISITOS APÓS A EDIÇÃO DA LEI N. 9.876/99. INCIDÊNCIA DO FATOR PREVIDENCIÁRIO NO CÁLCULO DA RENDA MENSAL INICIAL-RMI DO BENEFÍCIO. 1. Na hipótese de implementação dos requisitos necessários à obtenção do benefício após a edição da Lei n. 9.876/99, não há falar em exclusão do fator previdenciário do cálculo da RMI da aposentadoria por tempo de serviço/contribuição de professor. A benesse conferida pela Constituição à essa importante categoria profissional resume-se tão-somente à redução em cinco anos no tempo de serviço, frente aos demais segurados. 2. Recurso especial do INSS provido. (REsp 1.599.097/PE, 1ª Turma Rel para o acórdão Min. Sergio Kukina, julgado em 20.06.2017).

Anote-se que a manifestação do Relator, acompanhada pela maioria dos Ministros da Corte, foi pela ausência de repercussão geral da matéria e pela remessa do feito ao Superior Tribunal de Justiça, nos termos do art. 1.033, do Código de Processo Civil.

Entretanto, considero ser extremamente recomendável, neste momento, que o Supremo Tribunal Federal pronuncie-se expressamente, na sistemática da repercussão geral, sobre a constitucionalidade do fator previdenciário, de modo que a decisão tomada pelo Plenário do STF no julgamento da Medida Cautelar na ADI nº 2.111/DF seja aplicada isonomicamente em todo o território nacional.

Isso porque, há nos processos oriundos do Tribunal Regional Federal da 4ª Região fundamentação constitucional para afastar a aplicação do fator previdenciário no cálculo dos proventos de aposentadoria dos professores que atuam na educação infantil e no ensino fundamental e médio.

Com efeito, em incidente de arguição de inconstitucionalidade processado pela Corte Especial do TRF da 4ª Região, decidiu-se pela invalidade, com e sem redução de texto, de incisos do art. 29 da Lei nº 8.213/91, com a redação dada pela Lei nº 9.876/99, a fim de se afastar a incidência do fator previdenciário no cálculo dos proventos de aposentadoria recebidos por professores.

Ressalte-se, outrossim, que há entendimento iterativo do Superior Tribunal de Justiça, conforme mencionado pelo Ministro Edson Fachin em sua manifestação no Tema 960, pela legalidade da incidência do fator previdenciário no cálculo da aposentadoria por tempo de contribuição de professor.

Essa orientação da Corte Superior, contudo, apesar de devidamente observada no julgamento de feitos oriundos dos demais tribunais regionais federais, nos quais não houve adoção de fundamento de inconstitucionalidade para afastar a incidência do fator previdenciário aos professores, não prevalece no julgamento dos recursos especiais oriundos do TRF da 4ª Região, haja vista a ausência de competência recursal do STJ para examinar o fundamento constitucional que ampara os acórdãos daquele Tribunal.

Cumpre registrar que a Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça tratou dessa problemática em maio do ano judiciário de 2019 no âmbito de questão de ordem suscitada pela Segunda Turma no REsp nº 1.668.984, cujo tópico da ementa destaco:

PROCESSUAL CIVIL E PREVIDENCIÁRIO. QUESTÃO DE ORDEM. APOSENTADORIA DE PROFESSOR. FATOR PREVIDENCIÁRIO. ENTENDIMENTO DO STF PELA NATUREZA INFRACONSTITUCIONAL DA CONTROVÉRSIA. PROCESSOS ORIUNDOS DO TRF DA 4ª REGIÃO. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE NA ORIGEM. QUESTÕES PROCESSUAIS A SEREM UNIFORMIZADAS. IDENTIFICAÇÃO DAS QUESTÕES CONTROVERTIDAS (DJe de 3/12/19).

Nesse julgamento a Primeira Seção do STJ fixou a orientação de que,

para o julgamento de Recursos Especiais advindos do Tribunal Regional Federal da 4ª Região relativos à discussão concernente à incidência do fator previdenciário na aposentadoria de professor, em que já houve julgamento do Recurso Especial pelo não conhecimento do recurso por demandar exame de matéria constitucional, e o Recurso Extraordinário concomitantemente interposto subiu ao STF e foi julgado determinando a remessa dos autos ao Superior Tribunal de Justiça, conforme o disposto no art. 1.033 do CPC, ou em termos semelhantes, que as Turmas da Primeira Seção julguem a matéria sob o enfoque infraconstitucional.

Ademais, anoto que alguns dias após a solução dessa questão de ordem, a Primeira Seção do STJ afetou à sistemática dos recursos especiais repetitivos, sob o Tema nº 1.011, questão relativa à [i]ncidência ou não do fator previdenciário no cálculo da renda mensal inicial da aposentadoria por tempo de contribuição de professor, quando a implementação dos requisitos necessários à obtenção do benefício se der após a edição da Lei 9.876/1999, com determinação de suspensão, em todo o território nacional, do trâmite dos processos pendentes correlatos à matéria de fundo.

Conforme consignado na decisão de afetação do REsp nº 1.799.305/PE, caso líder do tema referido, a indiscutível relevância desse tema também levou o Tribunal Regional Federal da 5ª Região a examinar a questão sob o rito do Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas IRDR.

Cumpre ressaltar que a decisão com que se admitiu o presente recurso extraordinário como representativo de controvérsia fez referência à Nota Técnica nº 25/19 do Centro Nacional de Inteligência da Justiça Federal, criado pela Portaria nº 369/17 da Corregedoria-Geral do Conselho da Justiça Federal, grupo de trabalho que tem uma inovadora e elogiável atuação no monitoramento e identificação das demandas repetitivas ou com potencial de repetitividade, de prevenção da judicialização a partir da origem dos conflitos e de aperfeiçoamento do gerenciamento de precedentes no âmbito da Justiça Federal, com o objetivo de aprimorar o funcionamento do Poder Judiciário por meio de ações que contribuam para a redução de demandas e maior celeridade processual. Nessa nota técnica, foi ressaltado que o fundamento de inconstitucionalidade da legislação federal adotado pelo TRF da 4ª Região tem feito prevalecer, nas demandas oriundas desse Tribunal, decisões divergentes daquelas proferidas pelos demais Tribunais regionais, mesmo quando os feitos chegam ao Superior Tribunal de Justiça, ante a inviabilidade de se examinar matéria constitucional em recursos especiais.

Pois bem. À luz da multiplicidade de demandas e situações acima narradas e da centralidade do Supremo Tribunal Federal no sistema de precedentes obrigatórios na condição de imperativo legal e de política pública de Administração da Justiça, considero oportuno o pronunciamento deste Tribunal em sede de repercussão geral, de maneira a reafirmar expressamente sua compreensão jurisprudencial acerca da constitucionalidade do fator previdenciário incidente no cálculo dos benefícios de aposentadoria de segurados do Regime Geral de Previdência Social.

Registro que esse procedimento já foi utilizado pelo STF em outras ocasiões para melhor orientar os jurisdicionados e os tribunais, bem como racionalizar a prestação jurisdicional. A título de exemplo, cito o Tema nº 844, cujo paradigma é o RE nº 398.365/RS-RG, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 22/09/15, a respeito da possibilidade de creditamento de IPI pela aquisição de insumos isentos, não tributados ou sujeitos à alíquota zero, que culminou por explicitar, em reafirmação de jurisprudência, pressuposto encampado nas razões de decidir do Tema nº 136, cujo paradigma é o RE nº 590.809/RS, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Marco Aurélio, DJe de 24/11/14.

O tema debatido nos presentes autos apresenta relevância jurídica, econômica e social, porquanto versa sobre a constitucionalidade da aplicação do fator previdenciário, a partir da Lei nº 9.876/99, a benefício de determinado grupo de segurados. Resta em jogo a própria conformação do Regime Geral de Previdência Social com a Constituição da República.

Além disso, o tema transcende os limites subjetivos da causa, na medida em que há interpretações dissonantes da controvérsia em juízo nos tribunais regionais federais, a partir de fundamentos constitucionais e infraconstitucionais, o que tem gerado resultados díspares no patrimônio jurídico de segurados para demandas semelhantes apenas pelo foro de ajuizamento da ação. Assim, reputo necessário que o Supremo Tribunal Federal proceda juízo interpretativo final sobre o tema com vistas a estabilizar as expectativas sociais nesse tema litigioso.

Em relação à questão de fundo, é relevante perceber que o Supremo Tribunal Federal entende pela impossibilidade de conversão de tempo de serviço especial em comum na função de magistério após a Emenda Constitucional nº 18/81. Isso porque até esse marco normativo a atividade de professor era considerada penosa. Posteriormente, passou a ser espécie de benefício por tempo de contribuição, com requisito etário reduzido, e não hipótese autorizadora de aposentadoria especial. Nessa linha, houve reafirmação dessa compreensão jurisprudencial no Tema nº 772 da repercussão geral, cujo paradigma é o ARE nº 703.550/PR-RG, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 21/10/14.

Quanto ao fator previdenciário, o STF avaliou em termos positivos a conformidade constitucional do art. 2º da Lei nº 9.876/99, na parte em que deu nova redação ao art. 29, caput, incisos e parágrafos, da Lei nº 8.213/91, conforme se depreende da ementa da ADI nº 2.111/DF-MC, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Sydney Sanches:

2. Quanto à alegação de inconstitucionalidade material do art. 2º da Lei nº 9.876/99, na parte em que deu nova redação ao art. 29, caput, incisos e parágrafos, da Lei nº 8.213/91, a um primeiro exame, parecem corretas as objeções da Presidência da República e do Congresso Nacional. É que o art. 201, §§ 1º e 7º, da C.F., com a redação dada pela E.C. nº 20, de 15.12.1998, cuidaram apenas, no que aqui interessa, dos requisitos para a obtenção do benefício da aposentadoria. No que tange ao montante do benefício, ou seja, quanto aos proventos da aposentadoria, propriamente ditos, a Constituição Federal de 5.10.1988, em seu texto originário, dele cuidava no art. 202. O texto atual da Constituição, porém, com o advento da E.C. nº 20/98, já não trata dessa matéria, que, assim, fica remetida aos termos da lei, a que se referem o caput e o § 7º do novo art. 201. Ora, se a Constituição, em seu texto em vigor, já não trata do cálculo do montante do benefício da aposentadoria, ou melhor, dos respectivos proventos, não pode ter sido violada pelo art. 2º da Lei nº 9.876, de 26.11.1999, que, dando nova redação ao art. 29 da Lei nº 8.213/91, cuidou exatamente disso. E em cumprimento, aliás, ao caput e ao parágrafo 7º do novo art. 201 (DJ de 5/12/03).

Esse entendimento é observado em julgamentos das Turmas do STF:

Agravo regimental no recurso extraordinário. Previdenciário. Magistério. Reconhecimento da aposentadoria de professor como especial após a EC nº 18/81. Impossibilidade. Fator previdenciário. Constitucionalidade. Incidência do fator previdenciário no cálculo da renda mensal inicial de aposentadoria por tempo de contribuição de professor. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Ausência de repercussão geral. Precedentes. 1. A jurisprudência da Corte é assente em que, a partir da Emenda Constitucional nº 18/81, a aposentadoria de professor passou a ser espécie de benefício por tempo de contribuição, com o requisito etário reduzido, e não mais uma aposentadoria especial. 2. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI nº 2.111/DF-MC, Relator o Ministro Sydney Sanches, concluiu pela constitucionalidade do fator previdenciário. 3. A Corte assentou a ausência de repercussão geral do tema relativo à incidência do fator previdenciário no cálculo da renda mensal inicial de aposentadoria por tempo de contribuição de professor quando reunidos os requisitos após a edição da Lei nº 9.876/1999, dado o caráter infraconstitucional da matéria. (RE nº 1.029.608/RS, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe de 31/8/17 Tema 960). 4. Agravo regimental não provido. 5. Majoração da verba honorária em valor equivalente a 10% (dez por cento) do total daquela já fixada (art. 85, §§ 2º, 3º e 11, do CPC), observada a eventual concessão do benefício da gratuidade da justiça (RE nº 1.038.116/RS-AgR, Segunda Turma, de minha relatoria, DJe de 25/10/17, grifos nossos)

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. DIREITO PREVIDENCIÁRIO. FATOR PREVIDENCIÁRIO. LEI Nº 9.876/1999. CONSTITUCIONALIDADE. ADI 2.111-MC/DF. APOSENTADORIA ESPECIAL DOS PROFESSORES. CÁLCULO DO MONTANTE DO BENEFÍCIO DE APOSENTADORIA. APLICAÇÃO DO FATOR PREVIDENCIÁRIO. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO CPC/1973. OMISSÃO INOCORRENTE. CARÁTER INFRINGENTE. DECLARATÓRIOS OPOSTOS SOB A VIGÊNCIA DO CPC/2015. 1. Não se prestam os embargos de declaração, não obstante sua vocação democrática e a finalidade precípua de aperfeiçoamento da prestação jurisdicional, para o reexame das questões de fato e de direito já apreciadas no acórdão embargado. 2. Ausente omissão justificadora da oposição de embargos declaratórios, nos termos do art. 1022 do CPC, a evidenciar o caráter meramente infringente da insurgência. 3. Considerando o caráter protelatório dos embargos, aplico multa de 2% (dois por cento) sobre o valor da causa (art. 1026, § 2º do CPC de 2015). 4. Embargos de declaração rejeitados (RE nº 965.444/RS-AgR-ED, Primeira Turma, Relatora a Ministra Rosa Weber, DJe de 14/12/16).

AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO PREVIDENCIÁRIO. FATOR PREVIDENCIÁRIO. LEI 9.876/1999. CONSTITUCIONALIDADE. ADI 2.111-MC/DF. APOSENTADORIA ESPECIAL DOS PROFESSORES. CÁLCULO DO MONTANTE DEVIDO. APLICAÇÃO DO FATOR PREVIDENCIÁRIO. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. AGRAVO IMPROVIDO. I O Plenário desta Corte, no julgamento da ADI 2.111-MC/DF, Rel. Min. Sydney Sanches, entendeu constitucional o fator previdenciário previsto no art. 29, caput, incisos e parágrafos, da Lei 8.213/1991, com redação dada pelo art. 2º da Lei 9.876/1999. II Naquela oportunidade, o Tribunal afirmou, ainda, que a matéria atinente ao cálculo do montante do benefício previdenciário já não possui disciplina constitucional. Por essa razão, a utilização do fator previdenciário, previsto na Lei 9.876/1999, no cálculo do valor devido à recorrente a título de aposentadoria, não implica qualquer ofensa à Carta Magna. De fato, por ser matéria remetida à disciplina exclusivamente infraconstitucional, a suposta violação do Texto Maior se daria de forma meramente reflexa, circunstância que torna inviável o recurso extraordinário. III Agravo regimental improvido (ARE nº 702.764/RS-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 4/12/12)

Por essas razões, reputo pertinente que o Supremo Tribunal Federal estenda esse entendimento, objeto de pacífica jurisprudência do Pleno e de ambas as Turmas desta Corte, à sistemática da repercussão geral, com todos os benefícios daí decorrentes, notadamente com a fixação de tese a ser observada pelos demais órgãos julgadores pátrios.

Ante o exposto, manifesto-me pela existência de repercussão geral da matéria constitucional e pela ratificação da pacífica jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sobre a constitucionalidade do fator previdenciário previsto no art. 29, caput, incisos e parágrafos, da Lei nº 8.213/91, com a redação dada pelo art. 2º da Lei nº 9.876/99, e, consequentemente, pelo conhecimento e provimento do recurso extraordinário, com a cassação do acórdão recorrido e a determinação de que a Corte de origem profira novo julgamento observando a orientação jurisprudencial emanada do Plenário desta Corte, conforme fixado nesta decisão.

Proponho, por fim, a seguinte tese de julgamento:

É constitucional o fator previdenciário previsto no art. 29, caput, incisos e parágrafos, da Lei nº 8.213/91, com a redação dada pelo art. 2º da Lei nº 9.876/99.

Brasília, 13 de maio de 2020.

Ministro Dias Toffoli

Presidente

Documento assinado digitalmente

 
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