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Brasília, 31 de outubro de 2020 - 19:44
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RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO PREVIDENCIÁRIO. TEMA 350 DA REPERCUSSÃO GERAL. MÉRITO JULGADO PELO PLENÁRIO, NOS AUTOS DO RE 631.240. CONTROVÉRSIA ACERCA DA NECESSIDADE DE PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO PARA PLEITEAR EM JUÍZO AUXÍLIO-ACIDENTE PRECEDIDO POR AUXÍLIO-DOENÇA DE NATUREZA ACIDENTÁRIA. ARTIGO 86, § 2º, DA LEI 8.213/1991. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA À CONSTITUIÇÃO. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. RECURSO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. APLICAÇÃO DO ARTIGO 1.033 DO CPC/2015. REMESSA AO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA.

MANIFESTAÇÃO: Trata-se de recurso extraordinário interposto pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão proferido pela Sexta Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, assim ementado:

PREVIDENCIÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO EM AÇÃO ACIDENTÁRIA SENTENÇA DE EXTINÇÃO DO FEITO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO, POR INDEFERIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL. CARÊNCIA DO INTERESSE PROCESSUAL NÃO CONFIGURADO NECESSIDADE DE REQUERIMENTO PRÉVIO ADMINISTRATIVO E NEGATIVA DO INSS APENAS NOS CASOS DE CONCESSÃO INICIAL DE BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO DISPENSA NOS CASOS DE CONVERSÃO DE BENEFÍCIO - RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL Nº 631.240/MG - PRECEDENTES DESTA 6ª CÂMARA CÍVEL. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. SENTENÇA ANULADA, DETERMINANDO-SE, DESDE LOGO, A BAIXA DO FEITO À ORIGEM, PARA PROSSEGUIMENTO DO FEITO. (Doc. 8)

Não foram opostos embargos de declaração.

Nas razões do apelo extremo, o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) sustenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação ao artigo 5º, XXXV, da Constituição Federal. Alega inobservância do precedente firmado pelo Plenário desta Corte no RE 631.240, Rel. Min. Roberto Barroso, em regime de repercussão geral. Argumenta, em síntese, que o auxílio-acidente é um benefício que (...) NÃO se confunde com o auxílio-doença original e por isso, DEPENDE do requerimento administrativo. (Doc. 13)

Em contrarrazões, o recorrido requer a manutenção do acórdão ora recorrido. (Doc. 15)

O Primeiro Vice-Presidente do Tribunal a quo proferiu juízo positivo de admissibilidade do recurso como representativo da controvérsia, nos seguintes termos:

Observa-se que há multiplicidade de Recursos Extraordinários, interpostos em face de acórdãos proferidos pelas Sexta e Sétima Câmaras Cíveis desta E. Corte de Justiça, em que se discute a necessidade (ou não) de prévio requerimento administrativo para a concessão de auxílio-acidente, após a cessação do auxílio-doença. Citam-se, dentre tantos, os Recursos Extraordinários nº 0000815-10.2019.8.16.0131 Pet 3 e nº 0006308-33.2019.8.16.0077 Pet 1, que se encontram conclusos para exame de admissibilidade nesta 1ª Vice-Presidência.

Há, igualmente, diversos Recursos de Apelação Cível em tramitação nas referidas Câmaras Cíveis, os quais tratam da questão ora em debate. A título ilustrativo, mencionam-se as Apelações Cíveis nº 0000958-10.2017.8.16.0150, nº 0006308-33.2019.8.16.0077, nº 0007729-72.2018.8.16.0019, nº 0017636-43.2019.8.16.0017 e nº 0017970-14.2018.8.16.0017.

Constatou-se, também, que o assunto é objeto de vários Recursos Extraordinários originários de outros Estados, como é caso do Rio Grande do Sul e de Santa Catarina, podendo ser mencionados, exemplificativamente, os já julgados RE nº 964.424/RS, RE nº 979.075/RS, RE nº 1.114.413/SC e RE nº 1.272.314/SC.

Outrossim, da análise dos julgados acima elencados, observou-se que há divergência de entendimento acerca da questão na própria Corte Suprema:

a) há decisões que concluem pela desnecessidade de novo requerimento administrativo para o pedido de concessão de auxílio-acidente, uma vez que a cessação do auxílio-doença acidentário anterior equivaleria à sua negativa (RE nº 964.424/RS e RE nº 979.075/RS); e

b) há decisões que concluem pela necessidade de novo requerimento administrativo para o pedido de concessão de auxílio acidente, ainda que cessado o auxílio-doença acidentário anterior, pois o pleito é de concessão de novo benefício, e não de revisão, restabelecimento ou manutenção do benefício já concedido (RE nº 1.114.413/SC e RE nº 1.272.314/SC).

Desse modo, seleciona-se este Recurso Extraordinário como representativo da controvérsia e submete-se ao STF a questão controvertida: Possível distinção da matéria submetida a julgamento no Tema 350/STF: a não conversão, pelo INSS, de auxílio-doença acidentário em auxílio-acidente pode ser considerada como indeferimento tácito da concessão deste e, consequentemente, dispensa o prévio requerimento administrativo, permitindo o ajuizamento de ação judicial de forma direta? (Códigos de Assuntos do Conselho Nacional de Justiça: 8826 Direito Processual Civil e do Trabalho; 8938 Formação, Suspensão e Extinção do Processo; 8942 Extinção do Processo Sem Resolução de Mérito; e 10735 Ausência de Interesse Processual).

(...)

6. Diante do exposto, admito o Recurso Extraordinário interposto pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL INSS, como representativo da controvérsia, nos termos dos artigos 1.030, incisos IV e V, alíneas a e b, e 1.036, § 1º, ambos do Código de Processo Civil.

7. Forte no artigo 1.036, § 1º, do Código de Processo Civil, determino a suspensão de todos os recursos extraordinários, em trâmite neste Tribunal, em que se discute a matéria objeto da proposta de afetação pelo Supremo Tribunal Federal. Tal suspensão deverá perdurar até que o Ministro do Supremo Tribunal Federal encarregado da análise da proposta de afetação delibere a seu respeito, ficando desde já ressalvado o direito das partes de promover a distinção do seu caso daqueles a serem julgados pela Superior Instância/. (Doc. 19, p. 3-4, grifos no original)

É o relatório. Decido.

Ab initio, cumpre assentar a questão controvertida nos autos, qual seja, definir se o segurado da Previdência Social pode pleitear diretamente em juízo, sem prévio requerimento administrativo, a concessão de auxílio-acidente precedido por auxílio-doença de natureza acidentária decorrente dos mesmos fatos.

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 631.240, Rel. Min. Roberto Barroso, Sessão Plenária realizada em 3/9/2014, Tema 350 da Repercussão Geral, firmou entendimento pela compatibilidade do prévio requerimento administrativo com o inciso XXXV do artigo 5º da Constituição Federal, observadas determinadas exceções. O julgado foi assim ementado, verbis:

RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO E INTERESSE EM AGIR.

1. A instituição de condições para o regular exercício do direito de ação é compatível com o art. 5º, XXXV, da Constituição. Para se caracterizar a presença de interesse em agir, é preciso haver necessidade de ir a juízo.

2. A concessão de benefícios previdenciários depende de requerimento do interessado, não se caracterizando ameaça ou lesão a direito antes de sua apreciação e indeferimento pelo INSS, ou se excedido o prazo legal para sua análise. É bem de ver, no entanto, que a exigência de prévio requerimento não se confunde com o exaurimento das vias administrativas.

3. A exigência de prévio requerimento administrativo não deve prevalecer quando o entendimento da Administração for notória e reiteradamente contrário à postulação do segurado.

4. Na hipótese de pretensão de revisão, restabelecimento ou manutenção de benefício anteriormente concedido, considerando que o INSS tem o dever legal de conceder a prestação mais vantajosa possível, o pedido poderá ser formulado diretamente em juízo - salvo se depender da análise de matéria de fato ainda não levada ao conhecimento da Administração -, uma vez que, nesses casos, a conduta do INSS já configura o não acolhimento ao menos tácito da pretensão.

5. Tendo em vista a prolongada oscilação jurisprudencial na matéria, inclusive no Supremo Tribunal Federal, deve-se estabelecer uma fórmula de transição para lidar com as ações em curso, nos termos a seguir expostos.

6. Quanto às ações ajuizadas até a conclusão do presente julgamento (03.09.2014), sem que tenha havido prévio requerimento administrativo nas hipóteses em que exigível, será observado o seguinte: (i) caso a ação tenha sido ajuizada no âmbito de Juizado Itinerante, a ausência de anterior pedido administrativo não deverá implicar a extinção do feito; (ii) caso o INSS já tenha apresentado contestação de mérito, está caracterizado o interesse em agir pela resistência à pretensão; (iii) as demais ações que não se enquadrem nos itens (i) e (ii) ficarão sobrestadas, observando-se a sistemática a seguir.

7. Nas ações sobrestadas, o autor será intimado a dar entrada no pedido administrativo em 30 dias, sob pena de extinção do processo. Comprovada a postulação administrativa, o INSS será intimado a se manifestar acerca do pedido em até 90 dias, prazo dentro do qual a Autarquia deverá colher todas as provas eventualmente necessárias e proferir decisão. Se o pedido for acolhido administrativamente ou não puder ter o seu mérito analisado devido a razões imputáveis ao próprio requerente, extingue-se a ação. Do contrário, estará caracterizado o interesse em agir e o feito deverá prosseguir.

8. Em todos os casos acima - itens (i), (ii) e (iii) -, tanto a análise administrativa quanto a judicial deverão levar em conta a data do início da ação como data de entrada do requerimento, para todos os efeitos legais.

9. Recurso extraordinário a que se dá parcial provimento, reformando-se o acórdão recorrido para determinar a baixa dos autos ao juiz de primeiro grau, o qual deverá intimar a autora - que alega ser trabalhadora rural informal - a dar entrada no pedido administrativo em 30 dias, sob pena de extinção. Comprovada a postulação administrativa, o INSS será intimado para que, em 90 dias, colha as provas necessárias e profira decisão administrativa, considerando como data de entrada do requerimento a data do início da ação, para todos os efeitos legais. O resultado será comunicado ao juiz, que apreciará a subsistência ou não do interesse em agir.

Da análise dos autos, observo que o Tribunal de origem valeu-se do regramento infraconstitucional, notadamente o parágrafo 2º do artigo 86 da Lei 8.213/1991, para solucionar a lide. Por oportuno, transcrevo trecho do voto condutor do acórdão recorrido:

Trata-se de ação previdenciária proposta por PAULINO ROBERTO JEZUS, em que se requer a concessão do benefício de auxílio-acidente. Relatou o autor, prestador de serviços gerais, que sofreu fratura da extremidade distal da radio, durante o seu trabalho pelo motivo queda de pessoa com diferença N (vide CAT) causando as lesões descritas (mov. 1.1)

Em razão de seu quadro de saúde, o autor recebeu o benefício de auxílio-doença acidentário NB 91/622.026.681-5, entre 04.03.2018 e 25.07.2018, quando foi cessado administrativamente pela autarquia ré (mov. 1.9).

Em sentença, o Juízo a quo indeferiu a inicial e extinguiu o processo sem resolução do mérito, nos termos do art. 485, I, e art. 330, III, ambos do Código de Processo Civil. Fundamentou o magistrado que inexistindo prévio pedido administrativo do benefício previdenciário, o autor é carecedor da ação. E, no caso dos autos, não comprovou a tentativa e o indeferimento administrativo do benefício (mov. 35.1).

[...]

Necessário saber, então, se o requerimento administrativo pode ser considerado condição para o ajuizamento de ações previdenciárias.

A respeito do tema, o STF, em Repercussão Geral (RE 631.240), pacificou entendimento:

[...]

Logo, analisando o caso dos autos à luz do conteúdo do julgamento do mencionado Recurso Extraordinário, percebe-se que a solução da questão exige prévia definição de qual grupo se encaixa a pretensão do autor apelante: se no grupo um (das ações em que se pretende a obtenção original de uma vantagem e que se exige a comprovação de que o interessado já levou sua pretensão ao conhecimento da Autarquia e não obteve a resposta desejada) ou no grupo dois (das ações que visam ao melhoramento ou à proteção de vantagem já concedida e que, por já ter sido inaugurada a relação entre o beneficiário e a Previdência, não se faz necessário, de forma geral, que o autor provoque novamente o INSS para ingressar em juízo).

Vejamos.

A inicial revela que a pretensão do autor é a concessão do benefício de auxílio-acidente, pois quando cessou o benefício de auxílio-doença as suas sequelas estavam consolidadas, hipótese em que seria dispensado novo pedido administrativo.

A situação do segurado no caso dos autos se enquadra no segundo grupo elencado pelo STF ações que visam ao melhoramento ou à proteção de vantagem já concedida ao demandante (pedidos de revisão, conversão de benefício em modalidade mais vantajosa, restabelecimento, manutenção etc.).

Com efeito, a Suprema Corte partiu da premissa de que se depender da análise de matéria de fato ainda não levada ao conhecimento da Administração - pleito fundado em fato novo - é indispensável o prévio pedido administrativo. Ou seja, se o requerimento possui mesma base fática que levou a concessão da benesse anterior, não é necessária nova formulação administrativa, pois a inércia do ente autárquico se presume a posição de recusa.

Ressalta-se que, nos termos do art. 86, §2º, da Lei 8213/91, o auxílio-acidente deriva do auxílio doença e é concedido ineditamente após a cessação deste. Por essa razão, ao cessar o benefício sem avaliar a situação do segurado para conceder (ou não) o auxílio-acidente, é interpretada como pretensão resistida. Assim, conclui-se que nos casos de pedido de auxílio-acidente em que já houve o recebimento de benefício anterior decorrente da mesma situação fática, é dispensado o prévio requerimento administrativo.

Presentes no caso, desse modo, as condições da ação, porquanto desnecessário o prévio requerimento administrativo e negativa do INSS para a conversão de benefício previdenciário. (Doc. 8, p. 2-5, Grifei)

Assim, para divergir das razões do referido acórdão, seria necessário o reexame da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (artigo 86, § 2º, da Lei 8.213/1991), o que se revela inviável em sede de recurso extraordinário, por configurar ofensa indireta à Constituição Federal.

Com efeito, ao apreciar a hipótese sub examine auxílio-acidente precedido de auxílio-doença acidentário a Sexta Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Paraná, com fundamento na interpretação do regramento infraconstitucional, concluiu pela aplicabilidade do item III da Tese de Repercussão Geral firmada no Tema 350, in verbis:

III Na hipótese de pretensão de revisão, restabelecimento ou manutenção de benefício anteriormente concedido, considerando que o INSS tem o dever legal de conceder a prestação mais vantajosa possível, o pedido poderá ser formulado diretamente em juízo salvo se depender da análise de matéria de fato ainda não levada ao conhecimento da Administração , uma vez que, nesses casos, a conduta do INSS já configura o não acolhimento ao menos tácito da pretensão;

A questão, portanto, não é de distinguishing, como encaminhado pela origem, mas de adequação do que decidido no acórdão recorrido ao entendimento do Supremo Tribunal Federal.

Nada obstante, o enquadramento da situação em apreço à tese firmada no Tema 350 da Repercussão Geral não prescinde, conforme anteriormente salientado, do exame de normas infraconstitucionais, competência constitucionalmente atribuída ao Superior Tribunal de Justiça, em sede de recurso especial (artigo 105, inciso III, da Constituição Federal).

Solução semelhante foi adotada por diversos Ministros desta Corte, em casos idênticos, consoante se observa das decisões monocráticas proferidas no RE 967.897, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 14/6/2016, ARE 754.071, Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 4/10/2016, RE 1.098.400, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 15/12/2017, ARE 1.097.519, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 1º/2/2018, RE 1.281.306, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe de 24/08/2020, RE 1.272.314, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 24/06/2020.

Tendo em vista o entendimento exarado, proponho a seguinte tese, para fins de repercussão geral:

É infraconstitucional, a ela se aplicando os efeitos da ausência de repercussão geral, a controvérsia relativa à necessidade de requerimento administrativo, perante o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), considerado o entendimento firmado no RE 631.240 (Tema 350), como requisito para postular em juízo a concessão do benefício de auxílio-acidente precedido de auxílio-doença acidentário.

Por fim, releva notar que o recurso foi interposto sob a égide do CPC/2015 e não houve, nestes autos, interposição de recurso especial ao Superior Tribunal de Justiça. O recurso extraordinário foi admitido como representativo da controvérsia, com notícia de diversos outros recursos extraordinários e apelações cíveis com a mesma discussão jurídica.

Assim, tratando-se de controvérsia solucionada sob uma perspectiva estritamente infraconstitucional, revela-se aplicável ao caso ora em exame o disposto no artigo 1.033 do Código de Processo Civil, que estabelece, in verbis:

Art. 1.033. Se o Supremo Tribunal Federal considerar como reflexa a ofensa à Constituição afirmada no recurso extraordinário, por pressupor a revisão da interpretação de lei federal ou tratado, remetê-lo-á ao Superior Tribunal de Justiça para julgamento como recurso especial.

Ex positis, nos termos do artigo 1.035 do Código de Processo Civil de 2015 e artigo 324, § 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, manifesto-me pela NATUREZA INFRACONSTITUCIONAL da matéria e a aplicação dos efeitos da AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL da questão suscitada.

Outrossim, determino a REMESSA do presente recurso ao SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA para julgamento como RECURSO ESPECIAL, com fundamento no artigo 1.033 do CPC/2015, com a nota de que sua admissão na origem se deu pelo rito dos representativos de controvérsia.

Submeto a matéria à apreciação dos demais Ministros da Corte.

Brasília, 2 de outubro de 2020.

Ministro LUIZ FUX

Presidente

Documento assinado digitalmente

 
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