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Brasília, 12 de dezembro de 2017 - 00:27
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AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (Med. Liminar)  - 5108

Origem: DISTRITO FEDERAL Entrada no STF: 01/04/2014
Relator: MINISTRO DIAS TOFFOLI Distribuído: 20140402
Partes: Requerente: PARTIDO POPULAR SOCIALISTA (CF 103, VIII)
Requerido :CONGRESSO NACIONAL, PRESIDENTE DA REPÚBLICA

Dispositivo Legal Questionado

      A expressão "filiadas àquelas", constante dos §§  002º  e  004º,  do  art.
001º, bem como do § 002º, do art. 002º, todos da Lei nº 12933, de 26 de dezembro
de 2013.

     Lei n° 12933, de 26 de dezembro de 2013

                           Dispõe sobre o benefício do pagamento de meia-entrada
                           para estudantes, idosos, pessoas  com  deficiência  e
                           jovens de 15 a 29 anos  comprovadamente  carentes  em
                           espetáculos  artístico-culturais  e   esportivos,   e
                           revoga a Medida Provisória n° 2208, de 17  de  agosto
                           de 2001.

     Art. 001° - É assegurado  aos  estudantes  o  acesso  a  salas  de  cinema,
cineclubes, teatros, espetáculos musicais  e  circenses  e  eventos  educativos,
esportivos, de lazer  e  de  entretenimento,  em  todo  o  território  nacional,
promovidos por quaisquer entidades e realizados em estabelecimentos públicos  ou
particulares, mediante pagamento da metade do  preço  do  ingresso  efetivamente
cobrado do público em geral.
     (...)
    § 002° - Terão direito ao benefício os estudantes regularmente  matriculados
nos níveis e modalidades de educação e ensino previstos no Título 00V da Lei  n°
9394, de 20 de dezembro  de  1996,  que  comprovem  sua  condição  de  discente,
mediante a apresentação, no momento da aquisição do ingresso e  na  portaria  do
local de realização do evento, da Carteira de  Identificação  Estudantil  (CIE),
emitida pela Associação Nacional de Pós-Graduandos (ANPG), pela  União  Nacional
dos Estudantes (UNE), pela União Brasileira dos Estudantes Secundaristas (Ubes),
pelas entidades  estaduais  e  municipais  filiadas  àquelas,  pelos  Diretórios
Centrais dos Estudantes (DCEs) e pelos  Centros  e  Diretórios  Acadêmicos,  com
prazo de validade renovável a cada ano ,  conforme  modelo  único  nacionalmente
padronizado e  publicamente  disponibilizado  pelas  entidades  nacionais  antes
referidas e pelo Instituto Nacional  de  Tecnologia  da  Informação  (ITI),  com
certificação digital deste, podendo a carteira de identificação  estudantil  ter
50% (cinquenta por cento) de características locais.
     (...)
     § 004° - A Associação Nacional de Pós-Graduandos ,  a  União  Nacional  dos
Estudantes, a União Brasileira  dos  Estudantes  Secundaristas  e  as  entidades
estudantis estaduais e municipais filiadas  àquelas  deverão  disponibilizar  um
banco de dados contendo o nome e o número de registro dos estudantes  portadores
da Carteira de Identificação Estudantil (CIE), expedida nos  termos  desta  Lei,
aos estabelecimentos referidos no caput deste artigo e ao Poder Público.

     Art. 002° - O cumprimento do percentual de que trata o § 010 do  art.  001°
será aferido por meio de instrumento de controle que faculte ao público o acesso
a informações atualizadas referentes  ao  quantitativo  de  ingressos  de  meia-
entrada disponíveis para cada sessão.
    (...)
     § 002° - Os estabelecimentos  referidos  no  caput  do  art.  001°  deverão
disponibilizar o relatório da venda de ingressos de  cada  evento  à  Associação
Nacional de Pós-Graduandos, à União Nacional dos Estudantes, à União  Brasileira
dos Estudantes Secundaristas, a  entidades  estudantis  estaduais  e  municipais
filiadas àquelas e ao Poder Público, interessados em consultar o cumprimento  do
disposto no § 010 do art. 001°.
Fundamentação Constitucional
- Art. 005°, XVII e 0XX
Resultado da Liminar
Decisão Monocrática - Liminar Deferida
Resultado Final
Aguardando Julgamento
Decisão Monocrática da Liminar
     Vistos.
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de
medida cautelar, ajuizada pelo Partido Popular Socialista PPS,
objetivando a declaração de inconstitucionalidade, com redução de texto,
da expressão “filiadas àquelas”, constante dos §§ 2º e 4º, do art. 1º, bem
como do § 2º do art. 2º, todos da Lei nº 12.933, de 26 de dezembro de 2013,
e, por arrastamento, da expressão “pelas entidades nacionais antes referidas”,
constante do § 2º do art. 1º, da mesma Lei, por afronta ao princípio da
liberdade de associação, consagrado nos incisos XVII e XX do art. 5º da
Constituição.
Eis o teor dos dispositivos questionados (em negrito as expressões
impugnadas):
Art. 1º É assegurado aos estudantes o acesso a salas de
cinema, cineclubes, teatros, espetáculos musicais e circenses e
eventos educativos, esportivos, de lazer e de entretenimento,
em todo o território nacional, promovidos por quaisquer
entidades e realizados em estabelecimentos públicos ou
particulares, mediante pagamento da metade do preço do
ingresso efetivamente cobrado do público em geral.
(...)
§ 2º Terão direito ao benefício os estudantes regularmente
matriculados nos níveis e modalidades de educação e ensino
previstos no Título V da Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de
1996, que comprovem sua condição de discente, mediante a
apresentação, no momento da aquisição do ingresso e na
portaria do local de realização do evento, da Carteira de
Identificação Estudantil (CIE), emitida pela Associação
Nacional de Pós-Graduandos (ANPG), pela União Nacional dos
Estudantes (UNE), pela União Brasileira dos Estudantes
Secundaristas (Ubes), pelas entidades estaduais e municipais
filiadas àquelas, pelos Diretórios Centrais dos Estudantes
(DCEs) e pelos Centros e Diretórios Acadêmicos, com prazo de
validade renovável a cada ano, conforme modelo único
nacionalmente padronizado e publicamente disponibilizado
pelas entidades nacionais antes referidas e pelo Instituto
Nacional de Tecnologia da Informação (ITI), com certificação
digital deste, podendo a carteira de identificação estudantil ter
50% (cinquenta por cento) de características locais.
(...)
§ 4º A Associação Nacional de Pós-Graduandos, a União
Nacional dos Estudantes, a União Brasileira dos Estudantes
Secundaristas e as entidades estudantis estaduais e municipais
filiadas àquelas deverão disponibilizar um banco de dados
contendo o nome e o número de registro dos estudantes
portadores da Carteira de Identificação Estudantil (CIE),
expedida nos termos desta Lei, aos estabelecimentos referidos
no caput deste artigo e ao Poder Público.
(...)
Art. 2º O cumprimento do percentual de que trata o § 10
do art. 1º será aferido por meio de instrumento de controle que
faculte ao público o acesso a informações atualizadas referentes
ao quantitativo de ingressos de meia-entrada disponíveis para
cada sessão.
(...)
§ 2º Os estabelecimentos referidos no caput do art. 1o deverão disponibilizar o relatório da venda de ingressos de
cada evento à Associação Nacional de Pós-Graduandos, à União
Nacional dos Estudantes, à União Brasileira dos Estudantes
Secundaristas, a entidades estudantis estaduais e municipais
filiadas àquelas e ao Poder Público, interessados em consultar
o cumprimento do disposto no § 10 do art. 1º.
O autor alega ofensa aos incisos XVII e XX do art. 5º da Constituição
Federal. Aduz que a Lei nº 12.933/2013, por meio dos dispositivos
impugnados, impõe a filiação das entidades estaduais e municipais
representativas dos estudantes às entidades nacionais – Associação
Nacional de Pós-Graduandos (ANPG), pela União Nacional dos
Estudantes (UNE), pela União Brasileira dos Estudantes Secundaristas
(Ubes) –, como requisito para que possam emitir a Carteira de
Identificação Estudantil (CIE), em ofensa ao princípio da liberdade de
associação. Assevera que “impõe-se o reconhecimento de qualquer entidade
estudantil como plenamente legitimada à emissão da CIE, independente de
qualquer filiação a outra entidade de maior abrangência territorial“ (grifo no
original).
Quanto ao pedido de declaração de inconstitucionalidade por
arrastamento da expressão “pelas entidades nacionais antes referidas”,
constante do § 2º do art. 1º, da mesma Lei, ressalta que “não faria o menor
sentido eventual entendimento de que, a despeito de não estarem obrigadas a se
filiar, as entidades estudantis estaduais e municipais, paradoxalmente, estariam
obrigadas a seguir um padrão nacional da CIE determinado pelas entidades
nacionais”, de modo que a incumbência de padronizar o modelo caberia
“tão somente ao Instituto Nacional de Tecnologia da Informação (ITI)”.
Sustenta a necessidade de que seja deferida medida cautelar, ante a
presença de fumus boni iuris, que estaria patente na violação do
princípio da liberdade de associação, e do periculum in mora, ante o
prejuízo que adviria às associações e aos estudantes com a entrada em
vigor da norma ora em debate.
Em decisão de 10/4/14, publicada no DJe de 14/4/14, apliquei o
procedimento do art. 10 da Lei nº 9.868/99.
Entretanto, em decisão publicada em 2/2/15, converti o
procedimento adotado para o rito do art. 12 da Lei nº 9.868/99, por
entender ausente o periculum in mora, haja vista que a norma objurgada
carecia de regulamentação via decreto presidencial e que este ainda não
havia sido expedido até aquele momento. Ato contínuo requisitei
informações definitivas às partes.
A Presidente da República remete às considerações prestadas com
fundamento no art. 10 da Lei nº 9.868/99, das quais se destaca:
“[Discute-se], aqui, a prerrogativa de emissão de carteiras
estudantis, circunstância que não é da essência do direito de
associar-se. A vinculação exigida pelo texto legal em discussão é
medida de garantia de uniformidade e controle da expedição
do documento.
Em outras palavras, a eventual recusa de uma associação
em filiar-se à entidade nacional não lhe retira prerrogativas
inerentes à liberdade de associação; continua apta a regular seu
funcionamento livremente, decidir sobre seus caminhos a tomar
e, em suma, sobre as circunstâncias de sua existência.
(…)
(…) tais requisitos são condições relacionadas à atividade
de identificação do estudante e visam permitir que o Estado
fiscalize a entidade que deseja exercer o papel de expedidora de
CIE’s.
Tais condicionantes visam equilibrar a capilaridade na
expedição do documento com o controle do Estado quanto à
sua autenticidade, mas nada disso interfere na vida
associativa...
(…)
É inegável o propósito da normatização legal, relacionada
aos requisitos para desempenho de determinada atividade
(emissão de CIE’s), que, por questões de regulação e
fiscalização, deve ser uniforme e idônea”.
O Senado Federal, por sua vez, reitera as razões constantes das primeiras informações ofertadas, nas quais assevera que “a lei 12.933/2013
foi editada com vistas a sanar a emissão de documentos de forma desordenada e
fraudulenta não prevista pela MP 2208, de modo que a estipulação de controle da
referida emissão por determinadas e certas instituições com as condicionantes da
lei se insere no esforço de afirmar o direito dos estudantes à meia entrada, que
estava se diluindo em um acesso indevido quase geral ao benefício”.
A Advocacia-Geral da União opina pela improcedência do pedido.
Afirma que o sistema de identificação estudantil previsto na Lei nº
12.933/13 “constitui um aprimoramento do sistema anteriormente previsto pela
Medida Provisória n° 2.208/01” a qual “inviabilizava o controle do Estado e da
sociedade quanto à autenticidade do documento, levando-o ao descrédito e
prejudicando, por conseguinte, os jovens que efetivamente tinham direito
ao benefício”. Assevera, ainda, que a filiação exigida pela norma não
interfere na autonomia das entidades filiadas e que estas, com exceção da
expedição das carteirinhas, “podem continuar a desempenhar normalmente
todas as demais atividades de representação estudantil, ainda que permaneçam
desvinculadas da Associação Nacional de Pós-Graduandos, da União Nacional
dos Estudantes ou da União Brasileira dos Estudantes Secundaristas”.
A Procuradoria-Geral da República, a seu turno, opina pela
improcedência do pedido, haja vista que, no seu entender “as normas
questionadas (...) não impõem filiação de entidades estudantis estaduais e
municipais a entidades de caráter nacional. Simples interpretação literal dos
dispositivos evidencia não haver interferência na vida da associação, mas
estabelecimento de requisito para exercício de atividade específica, de interesse
público, ou seja, emissão de carteira estudantil”.
Em petição apresentada em 7/10/15, o autor da ação, Partido Popular
Socialista – PPS, pleiteia a reconsideração da decisão que aplicou ao feito
o procedimento do art. 12 da Lei nº 9.868/99, face à superveniente
regulamentação do diploma legal aqui impugnado mediante a edição do
Decreto nº 8.537 de 5 de outubro de 2015, reiterando, ainda, o pedido de
concessão de medida cautelar.
Em decisão publicada no DJe de 9/11/15 admiti o ingresso da União
Nacional dos Estudantes – UNE e do Movimento Estudantil do Brasil (MEB) na qualidade de amicus curiae.
É o breve relatório.
Decido.
Examinados os elementos havidos nos autos, considerando a
relevância do caso, a existência de manifestação de todos os atores
envolvidos e, ainda, a superveniência do Decreto nº 8.537/15, que
regulamenta a lei da meia-entrada (Lei nº 12.933/2013), o qual entrou em
vigor no dia 1º de dezembro do ano corrente, examino em caráter
excepcional, monocraticamente, ad referendum do Plenário, o pedido de
medida cautelar.
Entendo que assiste razão ao autor da ação.
No meu entender, a exigência de prévia filiação das entidades
estaduais e municipais às entidades nacionais referidas no art. 1º da Lei nº
12.933/2013 como condição para expedição do documento de
identificação do estudante viola a liberdade de associação, haja vista que
a Constituição Federal garante que ninguém poderá ser compelido a
associar-se ou a se manter associado (art. 5º, inciso XX). Outrossim, a
referida exigência legal caracteriza indevida ingerência estatal na
autonomia das associações no que tange à gestão de seus interesses, pelas
razões adiante delineadas.
Inicialmente, entendo necessário fazer uma breve digressão histórica
acerca da aprovação da Lei nº 12.933/13.
Antes da edição do citado diploma legal, regia a matéria a Medida
Provisória nº 2.208/01, que, no tocante aos legitimados à expedição da
carteira de identificação estudantil, assim dispunha:
“Art. 1º. A qualificação da situação jurídica de estudante,
para efeito de obtenção de eventuais descontos concedidos
sobre o valor efetivamente cobrado para o ingresso em
estabelecimentos de diversão e eventos culturais, esportivos e
de lazer, será feita pela exibição de documento de identificação
estudantil expedido pelos correspondentes estabelecimentos de
ensino ou pela associação ou agremiação estudantil a que
pertença, inclusive pelos que já sejam utilizados, vedada a exclusividade de qualquer deles”.
Depreende-se do artigo transcrito que quaisquer estabelecimentos de
ensino, assim como as associações e agremiações estudantis, estavam
aptos a expedir documento de identificação do estudante que os
frequentasse, não havendo qualquer regulamentação quanto a essa
atividade.
Nesse contexto, foi apresentado o Projeto de Lei do Senado nº
188/2007, o qual restou aprovado, tornando-se a Lei nº 12.933/13.
A fim de analisar o contexto em que o projeto foi proposto e os
motivos que levaram à sua configuração atual, analisei os documentos
produzidos na tramitação do citado projeto de lei, constantes do sítio
eletrônico da Câmara dos Deputados, dentre os quais, o parecer da
Comissão de Defesa do Consumidor dessa Casa, sob o seguinte
opinativo:
“Concordamos com os Autores da proposição, Senadores
Eduardo Azeredo e Flávio Arns, que a Medida Provisória n°
2.208, de 17 de agosto de 2001, interferiu indevidamente no
ordenamento jurídico, ao retirar a exclusividade de as entidades
estudantis emitirem carteira de identidade estudantil. Quando
a citada MP ampliou a expedição do documento ‘pelos
correspondentes estabelecimentos de ensino ou pela associação
ou agremiação estudantil a que pertença, inclusive pelos que já
sejam utilizados, vedada a exclusividade de qualquer deles’
possibilitou ampla expedição de carteiras de estudantes. A
emissão de carteiras, sem controle e sem critérios, provocou
um aumento irreal do número de beneficiários e alterou a
relação comercial entre os empresários de atividades de lazer
e o público consumidor. Na verdade, todos os espectadores
pagam como valor da entrada aquilo pelo qual o empresário
espera viabilizar o negócio.
O projeto de lei em comento pretende assegurar que os
estudantes da educação básica e superior (...) sejam
contempladas com o benefício. Com o direito à meia entrada garantido apenas aos estudantes (...), o valor dos ingressos
pode voltar ao seu patamar real, o que beneficia os
consumidores de lazer e cultura como um todo.
A meia entrada cultural é um justo subsídio da sociedade
em prol de uma formação humanística, cultural e intelectual
mais diversificada e aprofundada para nossos estudantes.
Muitos se veriam completamente impedidos de acesso a esses
eventos e equipamentos culturais, não fosse pelo instituto da
meia entrada. Além disso, esses estudantes, ‘formados’ em
contato com cinema, teatro, música, exposições, certamente
serão consumidores habituados a essa frequência, também
quando deixarem a condição de estudantes e se tomarem
profissionais beneficiando as empresas então com o pagamento
de entradas inteiras.
(…) Também é comum, infelizmente, a prática de
promoções do tipo ‘meia para todos’, que na realidade têm o
fito de driblar o instituto da meia cultural, pois
institucionalizam um só preço, para todas as faixas de público.
Os órgãos de defesa do consumidor possuem registros,
inclusive, de empresas de promoção de eventos que chegam a
imprimir ingressos com valor cheio, de ‘entrada inteira’, apenas
para exibi-los em caso de fiscalização, mas comercializando
apenas ingressos de meia entrada, na famigerada prática da
‘meia para todos’, que, como bem definem as entidades
estudantis, equivale a ‘meia para ninguém’, pois todos pagam
inteira.
O instituto da meia cultural já foi absorvido pelo cenário
da indústria cultural no Brasil, estando inclusive devidamente
previsto nas planilhas de custos de promotores de eventos e de
gestores de equipamentos culturais. Deve-se lembrar ainda que
o setor conta com subsídios estatais significativos, por meio de
mecanismos como as leis federais e estaduais de incentivo à
cultura mediante renúncia fiscal, editais, mecenato, entre
outros. É natural que esses subsídios impliquem uma
contrapartida social, principalmente no que diz respeito à
facilitação do acesso aos produtos culturais gerados com esses recursos, para um público o mais amplo possível” (grifo nosso).
Colho, ainda, do parecer da Comissão de Educação e Cultura da
Câmara dos Deputados, o seguinte trecho:
“(...)
A proposição também se configura num desafio para o
legislador, pois enfrenta algumas distorções e problemas
relacionados com a meia-entrada. A primeira delas é a distorção
causada pela Medida Provisória nº 2.208, de 2001, que retirou
das entidades estudantis a exclusividade para emissão de
identidade estudantil e permitiu a oferta descontrolada desse
documento.
A multiplicação, sem critérios rigorosos, de carteiras de
meia-entrada colaborou para gerar desequilíbrios na estrutura
comercial dos espetáculos culturais e para elevar os preços
dos ingressos a preços impraticáveis para o público pagante
sem acesso à meia-entrada. Na verdade, o público pagante de
meia-entrada também foi penalizado com aumentos
generalizados dos patamares dos ingressos. Fatos estes que
prejudicaram todos os envolvidos.
As soluções propostas no PL passam pela retomada do
controle da emissão de identidades estudantis e
estabelecimento de uma cota para a venda de ingressos a
estudantes e idosos com preços diferenciados” (grifo nosso).
Das transcrições acima, é possível entrever que os parlamentares
entenderam que a possibilidade de todo e qualquer estabelecimento de
ensino, associação ou agremiação estudantil expedir carteira de
estudante, ao invés de ampliar o acesso do beneficiário a eventos
culturais mediante o pagamento de meia-entrada, mitigava-o, pois a
capilarização obtida com o aumento dos legitimados à expedição
dificultava a fiscalização dessa atividade.
Com essa abertura, teria havido um incremento nas fraudes durante
o procedimento, com o aumento indiscriminado de portadores de carteira de estudante, inclusive por quem não ostentava essa condição. Em
resposta, e a fim de não experimentar prejuízo, o mercado teria passado a
cobrar pelos serviços culturais prestados valores que apenas formalmente
seriam de meia-entrada, ou seja, a meia-entrada equivaleria, na verdade,
ao preço integral, e a inteira, ao dobro do custo real para ingresso no
evento.
Os opinativos dão a indicação de que o legislador federal, com a
aprovação da Lei nº 12.933/13, pretendeu consolidar o instituto da meiaentrada
estudantil mediante a correção de distorções criadas pelo
sistema anterior, e uma das medidas encontradas para atingir essa
finalidade foi a limitação das entidades expedidoras da carteira de
identificação estudantil.
A exigência, contudo, de aperfeiçoamento do sistema nacional de
emissão de carteiras de identidade estudantil, como forma de
efetivamente promover o instituto da meia-entrada e acesso à cultura
pelos estudantes, não pode ocorrer em prejuízo de outros direitos
fundamentais, notadamente do direito à liberdade de associação.
Nesse ponto, mostra-se indispensável perquirir, brevemente, o
conteúdo do princípio da liberdade de associação.
Dispõe a Constituição Federal, nos incisos XVII e XX do artigo 5º,
apontados como violados, que:
“XVII - É plena a liberdade de associação para fins lícitos,
vedada a de caráter paramilitar;
XX - Ninguém será compelido a associar-se ou a
permanecer associado”.
Discorrendo acerca do direito à liberdade de associação, preceitua a
abalizada doutrina de Gilmar Ferreira Mendes, Inocência Coelho e Paulo
Gustavo Gonet Branco:
“Quando pessoas coligam-se entre si, em caráter estável,
sob uma direção comum, para fins lícitos, dão origem às
associações em sentido amplo.
A liberdade de associação presta-se a satisfazer
necessidades várias dos indivíduos, aparecendo, ao
constitucionalismo atual, como básica para o Estado
Democrático de Direito. Quando não podem obter os bens da
vida que desejam, por si mesmo, os homens somam esforços, e
a associação é a fórmula para tanto. Associando-se com outros,
promove-se maior compreensão recíproca, amizade e
cooperação, além de se expandirem as potencialidades de autoexpressão.
A liberdade de associação propicia
autoconhecimento, desenvolvimento da personalidade,
constituindo-se em meio orientado para a busca da autorealização.
Indivíduos podem-se associar para alcançar metas
econômicas, ou para se defenderem, para mútuo apoio, para
fins religiosos, para promover interesses gerais da
coletividade, para fins altruísticos, ou para se fazerem ouvir,
conferindo maior ímpeto à democracia participativa. Por isso
mesmo, o direito de associação está vinculado ao preceito da
dignidade da pessoa, aos princípios da livre iniciativa, da
autonomia da vontade e da garantia da liberdade de
expressão.
Não obstante o vínculo do direito de associação com
tantos outros valores constitucionais, não se pode incorrer no
equívoco de considerar essa liberdade como meramente
complementar de outras tantas. Compreender as associações
apenas pelos fins a que tendem seria despojar essa liberdade de
um âmbito mais estendido a que está vocacionada para
proteger. A liberdade de associação é um direito dotado de
autonomia com relação aos objetivos que pode vir a buscar
satisfazer. Com a proclamação do direito de associar, protegese
a liberdade de criação de grupos em si mesma, desde que
lícitos (…) Essa consideração será útil para o enfrentamento de
diversas questões práticas. Esse ponto de vista auxilia a
extremar, ainda, a garantia constitucional da liberdade de
associação do status jurídico dos objetivos a que a associação se
dedica e dos meios para alcançá-lo de que se vale.
(…)
Os dispositivos da Lei Maior brasileira a respeito da
liberdade de associação revelam que, sob a expressão, estão
abarcadas distintas faculdades, tais como (a) a de constituir
associações, (b) a de ingressar nelas, (c) a de abandoná-las e de
não se associar, e, finalmente (d) a de os sócios de autoorganizarem
e desenvolverem as suas atividades associativas.
(…)
A associação pressupõe ato de vontade. Um grupamento
formado por indivíduos que dela participam forçosamente,
por obrigação legal, não constitui uma associação no sentido
do texto protetivo das liberdades fundamentais e a elas não se
aplicam as normas ora em estudo...” (Curso de Direito
Constitucional. São Paulo: Editora Saraiva. 2007. p. 391-394 –
grifo nosso).
Ainda sobre o conteúdo do direito à liberdade de associação,
esclarece o Ministro Celso de Mello, em trecho de voto proferido no
julgamento da ADI nº 3.045, de sua Relatoria, a preciosa lição a seguir
colacionada:
“(...) a liberdade de associação tem uma dimensão
positiva, pois assegura a qualquer pessoa (física ou jurídica) o
direito de associar-se e de formar associações. Também possui
uma dimensão negativa, pois garante a qualquer pessoa o
direito de não se associar, nem de ser compelida a filiar-se ou
a desfiliar-se de determinada entidade. Essa importante
prerrogativa constitucional também possui função inibitória,
projetando-se sobre o próprio Estado, na medida em que se
veda, claramente, ao Poder Público, a possibilidade de interferir
na intimidade das associações e, até mesmo, de dissolvê-las,
compulsoriamente, a não ser mediante regular processo
judicial.” (Tribunal Pleno, DJ de 1º/6/07 – grifo nosso).
Exsurge das lições apontadas que a ordem constitucional brasileira
garante a formação de associações por pessoas, naturais ou jurídicas,
que queiram, juntas, perseguir finalidade lícita de forma continuada, donde decorre, além da pluralidade de atores e da estabilidade, a ideia
de voluntariedade, característica que torna dissonante da estrutura que
a Constituição Federal atribuiu às associações, a reunião compulsória
de seus membros.
Assim, tenho que a Constituição Federal, ao consagrar a liberdade
de associação, fê-lo como expressão da autonomia da vontade, haja vista
que à pessoa, natural ou não, foi conferido o direito de se associar, de não
se associar, de permanecer associado ou de deixar de fazer parte de uma
entidade associativa.
Adentrando na análise do caso aqui submetido, tenho que a
expressão “filiadas àquelas”, constante dos §§ 2º e 4º, do art. 1º, bem
como do § 2º do art. 2º, da Lei nº 12.933/13, pressupõe uma vinculação
compulsória das entidades locais e regionais às entidades nacionais
(UNE, Ubes, ANPG) cujo não atendimento tem como consequência a
impossibilidade de aquelas associações expedirem documento de
identificação em relação aos alunos que estão a elas vinculados.
Entendo, ademais, que o ato de emitir carteira estudantil é ínsito à
atividade educacional, cabendo à própria instituição à qual está
vinculado o estudante atestar, para todos os efeitos legais, que o aluno
ostenta essa condição.
No caso, portanto, a violação à liberdade de associação surge
atrelada à afronta à autonomia das instituições de ensino, sendo,
inclusive, de se salientar que, relativamente às entidades de ensino
superior, a CF/88, assegurou, ainda, em seu art. 207, “autonomia
didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial”, a
qual também resta violada pela previsão combatida, pela interferência
direta na condução da instituição, obrigada a se associar a entidade não
necessariamente alinhada a suas diretrizes educacionais.
Ademais, paralelo ao direito de se associar ou não (que tem como
destinatário os sujeitos que compõem a associação), a Constituição
Federal dota a própria associação de certos direitos quando assegura que:
“XVIII - a criação de associações e, na forma da lei, a de
cooperativas independem de autorização, sendo vedada a interferência estatal em seu funcionamento;
XIX - as associações só poderão ser compulsoriamente
dissolvidas ou ter suas atividades suspensas por decisão
judicial, exigindo-se, no primeiro caso, o trânsito em julgado”.
Nesse passo, é digno de atenção que muitas das entidades que, por
força da Lei nº 12.933/13, tem sua liberdade de associação atingida, são
elas mesmas associações. E, para estas o constituinte assegurou
autonomia, impedindo, mediante o estabelecimento das garantias acima
descritas, a interferência estatal tanto na criação dessas entidades, quanto
em seu funcionamento.
Dentro do contexto da liberdade de associação, esse rol de garantias
descrito nos incisos XVIII e XIX do art. 5º da Constituição Federal
configura o que o Ministro Celso de Mello chamou, no já citado voto
proferido na ADI 3045, de função inibitória dessa liberdade
constitucional, a qual se projeta “sobre o próprio Estado, na medida em
que se veda, claramente, ao Poder Público, a possibilidade de interferir
na intimidade das associações”.
Nesse mesmo sentido é a doutrina do eminente constitucionalista
José Afonso da Silva:
“Duas garantias coletivas (correlatas ao direito coletivo de
associar-se) são estatuídas em favor da liberdade de associar-se:
(a) veda-se a interferência estatal no funcionamento das
associações e das cooperativa, ainda que estas últimas possam
ficar sujeitas à fiscalização do Poder Público, conforme
dispuser a lei; (b) as associações só poderão ser
compulsoriamente dissolvidas ou ter suas atividades suspensas
por decisão judicial, exigindo-se, no primeiro caso,trânsito em
julgado...” (Curso de Direito Constitucional Positivo. São
Paulo: Editora Malheiros. 2013. p. 269-270 – grifo nosso).
É certo que essa liberdade de autodeterminação de que gozam as
associações não é absoluta, sendo, a propósito, a relatividade
característica própria dos direitos fundamentais. De fato, as liberdades constitucionais estão sujeitas aos condicionamentos normativos que se
impõem em razão da necessidade de convivência entre diferentes direitos
fundamentais na ordem constitucional.
No que tange especificamente à possibilidade de restrição à
liberdade de associação, vale mencionar, aqui, mais uma vez, a ADI nº
3.045, de relatoria do eminente Ministro Celso de Mello. Requeria-se a
atribuição de interpretação conforme ao art. 59, caput e parágrafo único,
do Código Civil de 2002 (que trata das competência das assembleia geral
no âmbito das associações), para excluir, do seu âmbito de incidência, as
entidades dirigentes desportivas e associações desportivas, tendo em
vista o disposto no art. 217, inc. I, da Constituição Federal, que prevê a
autonomia dessas instituições.
Embora a ação, ao final, tenha sido julgada prejudicada, vale
rememorar as profícuas reflexões realizadas pelo Ministro Celso de
Mello em seu voto, no qual consignou, em síntese, não ser absoluta a
autonomia conferida pela Carta Federal às associações desportivas, a
qual está sujeita à ação conformadora do legislador, raciocínio que se
aplica às demais entidades do gênero, motivo pelo qual o trago à baila,
nos seguintes termos:
“O legislador constituinte brasileiro, por isso mesmo -
pretendendo assegurar e incentivar a participação efetiva das
referidas associações no âmbito do desporto nacional - conferiulhes
um grau de autonomia que propicia, a tais entes, especial
prerrogativa jurídica consistente no prevalecimento de sua
própria vontade, em tema de definição de sua estrutura
organizacional e de seu interno funcionamento, embora tais
entidades estejam sujeitas às normas gerais fundadas na
legislação emanada do Estado, eis que a noção de autonomia,
ainda que de extração constitucional, não se revela absoluta,
nem tem a extensão e o conteúdo inerentes ao conceito de
soberania e de independência.
É preciso enfatizar, bem por isso, mesmo tratando-se de
organização e funcionamento de associações civis e de
entidades desportivas, que o conceito de autonomia - que  supõe o exercício de um poder essencialmente subordinado a
diretrizes gerais que lhe condicionam a prática - não se
confunde com a noção de soberania, que representa uma
prerrogativa incontrastável, impregnada de caráter absoluto.
Na realidade, as cláusulas gerais resultantes da legislação
estatal qualificam-se como normas de estrutura, positivadas, em
sede legal, pelo Poder Público, com o objetivo de delimitar o
âmbito de atuação do poder autônomo reconhecido às
entidades privadas em questão, vinculando-as a uma regramatriz
ou a uma norma-padrão que traduzem vetores
condicionantes de tais entes no processo de sua própria
organização.
(…)
Vê-se, pois, a partir dessa essencial limitação jurídica
que incide sobre a autonomia normativa, que as entidades
privadas - a quem se outorgou, excepcionalmente, tal
prerrogativa extraordinária - estão sujeitas à regulação estatal,
que, mediante cláusulas genéricas ou conceitos jurídicos
indeterminados, pode impor restrições, definir a extensão e
estabelecer parâmetros destinados a condicionar a prática
desse poder de auto-organização e de autodeterminação, sem
que se possa inferir, da legítima emanação de normas
instituídas pelo Poder Público, qualquer tipo de indevida
interferência na esfera de liberdade das associações civis e das
entidades desportivas em geral.
(...)
O princípio constitucional da liberdade de associação
(...) não configura um valor absoluto em si mesmo, nem inibe
o poder de conformação legislativa do Estado” (grifo nosso).
Tomo de empréstimo as lições do eminente Ministro Celso de Mello
no sentido de que a autonomia das entidades associativas deve ser
exercida dentro do arcabouço normativo legitimamente estabelecido
pelo Estado, mas faço a ressalva de que, no caso destes autos, a atuação
estatal – ainda que sob a pretensão de promover regulação sobre a
atividade das associações no que concerne à emissão de carteiras estudantis – transbordou de seu poder legítimo.
Decerto que se, por um lado, os dispositivos impugnados da Lei nº
12.933/13 podem malferir a liberdade de associação em sua acepção
negativa, ou seja, no sentido de que ninguém pode ser compelido a se
associar/filiar a uma outra entidade, por outro também vulneram a
autonomia dos entes que se constituem associações, a qual lhes foi
constitucionalmente conferida com o fito de prevenir seu funcionamento
da interferência desmedida do Estado.
Ainda que se argumente que a finalidade dos dispositivos
impugnados seja nobre, pensados para corrigir os problemas do regime
anterior, entendo que as distorções do sistema não podem justificar
limitações não razoáveis às liberdades constitucionais. Se há problemas
na expedição das carteiras estudantis e na fiscalização desse processo, são
os meios de fiscalização que devem ser aprimorados, ao invés de ser
suprimida uma atividade ou limitado o âmbito de atuação das
associações.
Pelo exposto, concedo a medida cautelar pleiteada, ad referendum do
Plenário, para suspender, com efeito ex nunc, a eficácia da expressão
“filiadas àquelas”, constante dos §§ 2º e 4º, do art. 1º, bem como do § 2º
do art. 2º, e por arrastamento, da expressão “pelas entidades nacionais
antes referidas”, constante do § 2º do art. 1º, todos da Lei nº 12.933, de 26
de dezembro de 2013.
Comunique-se.
Publique-se.
À julgamento pelo Plenário.
Brasília, 19 de dezembro de 2015.


    - Reconsideração em parte

     Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de
medida cautelar, ajuizada pelo Partido Popul
ar Socialista PPS,
objetivando a declaração de inconstitucionalidade, com redução de texto,
da expressão “filiadas àquelas”, constante dos §§ 2º e 4º, do art. 1º, bem
como do § 2º do art. 2º, todos da Lei nº 12.933, de 26 de dezembro de 2013,
e, por arrastamento, da expressão “pelas entidades nacionais antes
referidas”, constante do § 2º do art. 1º, da mesma Lei.
Em decisão publicada no DJe de 29/12/15, deferi, monocraticamente,
ad referendum do Plenário, a medida cautelar pleiteada, para suspender
a eficácia das expressões questionadas.
A Advocacia-Geral da União peticionou requerendo a
reconsideração da decisão liminar, aduzindo a seguinte problemática:
“A decisão mencionada determinou a suspensão ad
referendum do Plenário, com efeito ex nunca, da eficácia da
expressão 'filiadas àquelas’, constante dos §§ 2° e 4°, do artigo
1°, bem como do § 2° do artigo 2°, da Lei n° 12.933, de 26 de
dezembro de 2013. Além disso, o referido julgado suspendeu,
por arrastamento, a expressão ‘pelas entidades nacionais antes
referidas’, constante do § 2º do artigo 1º, desse mesmo diploma legal.
Ocorre que a suspensão do mencionado § 2° do artigo º da
Lei n° 12.933/13, além de ser desnecessária, gerou impactos
negativos no funcionamento de autarquia da administração
federal. Trata-se do Instituto Nacional de Tecnologia da
Informação – ITI, que teve o exercício de suas atribuições
praticamente inviabilizado em decorrência da decisão sob
invectiva. Nessa linha, confira-se o seguinte excerto do
Memorando nº 052/2016, exarado pela Procuradoria Federal
Especializada junto ao referido instituto:
‘A Lei n" 12.933, de 26 de dezembro de 2013, que
dispõe, entre outras, sobre o benefício do pagamento da
meia-entrada, assim se encontra redigida:
‘Art. 1º
(...)
§ 2o Terão direito ao benefício os estudantes
regularmente matriculados nos níveis e modalidades
de educação e ensino previstos no Título V da Lei no
9.394, de 20 de dezembro de 1996, que comprovem
sua condição de discente, mediante a apresentação,
no momento da aquisição do ingresso e na portaria
do local de realização do evento, da Carteira de
Identificação Estudantil (CIE), emitida pela
Associação Nacional de Pós-Graduandos (ANPG),
pela União Nacional dos Estudantes (UNE), pela
União Brasileira dos Estudantes Secundaristas
(Ubes), pelas entidades estaduais e municipais
filiadas àquelas, pelos Diretórios Centrais dos
Estudantes (DCEs) e pelos Centros e Diretórios
Acadêmicos, com prazo de validade renovável a
cada ano, conforme modelo único nacionalmente
padronizado e publicamente disponibilizado pelas
entidades nacionais antes referidas e pelo Instituto
Nacional de Tecnologia da Informação (ITI), com
certificação digital deste, podendo a carteira de identificação estudantil ter 50% (cinquenta por cento)
de características locais. (G.N.)'
No ponto que interessa, percebe-se que a extensa
redação do parágrafo possui dois pontos principais e
independentes, referentes, em ordem: à emissão da
carteira de identificação estudantil - CIE e à
padronização de seu modelo único nacional.
O Instituto Nacional de Tecnologia da Informação –
ITI, autarquia federal, vinculada à Casa Civil da
Presidência da República, encontra-se referenciado na
segunda parte: ao ITI, em conjunto com as entidades
nacionais (quais sejam: ANPG, UBES, e UNE), compete a
fixação do ‘...modelo único nacionalmente padronizado e
publicamente disponibilizado.’
E, dentro dessa padronização, a própria Lei
determina sua competência específica: 'com' a
certificação digital deste.
Apesar de essa expressão não ser mais tecnicamente
correta, haja vista o ITI não possuir certificados digitais
próprios (mas sim integrar, em conjunto com outras
entidades, a ICP-Brasil. Voltaremos sobre o ponto adiante)
nem emitir certificados aos usuários - e, portanto, não
poder ‘fornecer’ certificação digital - o escopo da norma
encontra-se bem delimitado: o modelo nacional será
único, padronizado e disponibilizado pelas três
entidades associativas estudantis nacionais referidas
bem como pelo ITI, a quem caberá, dentro de suas
competências, auxiliar tecnicamente no aludido padrão
técnico.
Também pudera: a carteira de identificação
estudantil é um documento dos próprios estudantes,
conforme determinado pela Lei, daí a sua emissão e
padronização competir primordialmente às entidades
representativas do setor, restando a esta autarquia
auxiliar unicamente naquilo que possui competência legal e regimental.
Tal norma, entretanto, teve a sua constitucionalidade
impugnada por intermédio da ADI acima referenciada, a
qual, em decisão monocrática e, portanto, liminar -
determinou que:
EM 19/12/2015. Pelo exposto, concedo a medida
cautelar pleiteada, ad referendum do Plenário, para
suspender, com eleito ex nunca, a eficácia da
expressão ‘filiadas àquelas’, constante dos §§ 2º e 4º,
do art. 1º, bem como do § 2º do art. 2º, e por
arrastamento, da expressão "pelas entidades
nacionais antes referidas", constante do § 2º do art.
1º, todos da Lei nº 12.933, de 26 de dezembro de
2013. Comunique-se. Publique-se. À julgamento pelo
Plenário.
(...)
A grande dificuldade que por ora se encontra referese,
única e tão somente, à decisão liminar proferida. Ao
decidir, por arrastamento, suspender a eficácia da
expressão ‘...pelas entidades nacionais antes referidas’,
constante do § 2º do art. 1º da lei em epígrafe, o e. Min.
Rel. criou algo inusitado: outorgou ao ITI a competência
para, sozinho, estabelecer o padrão nacional da Carteira
de Identificação Estudantil.
(...)
Já quanto à impossibilidade jurídica de assumir,
sozinho, esse ônus, acredito seja importante tecer alguns
breves comentários.
A Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira, ou
ICP-Brasil, é o sistema nacional de certificação digital,
instituído pela Medida Provisória nº 2.200-2, de 24 de
agosto de 2001, para garantir três atributos ao documento
emitido em forma obrigatoriamente eletrônica:
autenticidade, integridade e validade jurídica.
Trata-se de infraestrutura integrada por uma Autoridade Gestora de Políticas (Comitê Gestor da ICPBrasil),
uma Autoridade Certificadora Raiz (Instituto
Nacional de Tecnologia da Informação – ITI), as
Autoridades Certificadoras (incluídas, aqui, as
Certificadoras do Tempo), as Autoridades de Registro, as
entidades que prestam serviços a essas autoridades
(chamadas de Prestadores de Serviço de Suporte - PSS) e,
logicamente, os usuários de todo o sistema, aqueles que se
utilizam dos certificados digitais emitidos no âmbito da
ICP-Brasil.
Percebe-se que na ICP-Brasil cada entidade possui
seu quadrante de atuação previamente delimitado: o
Comitê Gestor normatiza, o ITI executa, as Autoridades
Certificadoras emitem os certificados e as Autoridades de
Registro identificam os usuários. Em linhas bastantes
gerais é esse o modelo.
É, assim, uma construção técnica que se destina a
produzir efeitos eminentemente jurídicos. Ou, em outras
palavras: a estrutura, regida por padrões internacionais de
segurança e normas de direito administrativo (não se pode
esquecer que a Autoridade Certificadora Raiz é uma
autarquia), tem por escopo maior conferir validade
jurídica às manifestações eletrônicas, tema esse afeto ao
direito civil.
Cabe assentar que a Medida Provisória 2.200-2/01
possui vigência diferida pela Emenda Constitucional
32/014, ou seja, até que revogada ou haja deliberação
definitiva do Congresso sobre o tema, continuará
plenamente vigente e aplicável.
Desse modo, a certificação digital ICP-Brasil
encontra-se baseada em um binômio (autenticidade e
integridade) que permite o atingimento de sua finalidade
maior, sua enteléquia: a presunção legal de eficácia das
manifestações eletrônicas (validade jurídica). Nesse
sentido, a MP 2.200- 2/01:
Art. 1º Fica instituída a Infra-Estrutura de
Chaves Públicas Brasileira – ICP-Brasil, para garantir
a autenticidade, a integridade e a validade jurídica
de documentos em forma eletrônica, das aplicações
de suporte e das aplicações habilitadas que utilizem
certificados digitais, bem como a realização de
transações eletrônicas seguras.
Pois bem. Diante do exposto, nada impediria, por
certo, que lei posterior acrescentasse, alterasse ou
suprimisse as competências desta autarquia, como aliás,
feito pela Lei 12933/13, a qual, repisa-se, entende-se por
perfeitamente constitucional.
Assim, impõe-se fazer a leitura conjunta (e não
cronológica: lex posteriori derogat priori) da Lei nº
12.933/13 com a Medida Provisória 2.200-2/01, por
determinação da própria Lei de Introdução às Normas do
Direito Brasileiro, sob pena de se entender que a Medida
Provisória encontrar-se-ia revogada e, doravante, ao ITI
apenas caberia emitir certificados digitais para carteiras
estudantis, o que não faria qualquer sentido pois
extinguiria, de pronto, toda a Infraestrutura de Chaves
Públicas Brasileira -ICP-Brasil.
Daí o princípio da especialidade, o qual o ITI, pela
sua natureza, encontra-se vinculado, que prevê: “...
atuarão as ditas entidades sempre vinculadas e adstritas
aos seus fins que motivaram sua criação”.
Diante de todo o exposto, o que se entende não ser
possível, nem do ponto de vista organizacional, nem,
menos ainda, jurídico, é uma decisão liminar, por
arrastamento, impactar por completo as atribuições do
ITI, determinadas nas normas federais referenciadas.
Ora, a aplicação do princípio da parcelaridade, em
sede de controle concentrado, não pode subverter o
sentido da norma, sob pena de afronta à CF/88, art. 2°.
Se, antes, na redação originária da Lei n° 12. 933/13, ao ITI competia padronizar a CIE, em conjunto com
outras entidades, unicamente fornecendo a certificação
digital, doravante, com a eficácia liminar deferida, a esta
autarquia competirá sozinho fixar o aludido padrão.
Não se tem, para isso, pessoal, expertise, nem,
tampouco, determinação legal.
(...)”
Assim. diante das razões expostas pela Procuradoria
Federal Especializada junto ao Instituto Nacional de Tecnologia
da Informação – ITI, constata-se que a suspensão, por
arrastamento, da expressão "pelas entidades nacionais antes
referidas", constante do § 2° do artigo 1° da Lei n° 12.933/13 não
é necessária para afastar o vício de inconstitucionalidade
vislumbrado pelo Ministro Relator. Ao mesmo tempo, tal
suspensão prejudica substancialmente o exercício das
atribuições conferidas ao mencionado instituto, colocando em
risco a viabilidade da emissão das carteiras de identificação
estudantil”.
Bem analisadas tais informações, de fato, restam ausentes os
requisitos da concessão de medida cautelar em relação à expressão “pelas
entidades nacionais antes referidas”, constante do § 2º do art. 1º da Lei nº
12.933, de 26 de dezembro de 2013.
Com efeito, embora a locução “filiadas àquelas”, presente nos §§ 2º e
4º, do art. 1º, bem como do § 2º do art. 2º daquela mesma lei, viole a
liberdade de associação – por tornar obrigatória a filiação das entidades
estudantis estaduais e municipais às entidades nacionais referidas no art.
1º da Lei nº 12.933/2013 como condição para expedição do documento de
identificação estudantil –, no mesmo vício não incorre a outra expressão
impugnada pelo requerente, que se refere tão somente à adoção de um
modelo único de carteira estudantil, padronizado e publicamente
disponibilizado pelas entidades nacionais referidas na lei e pelo Instituto
Nacional de Tecnologia da Informação (ITI).
Ademais, inexiste relação de interdependência normativa entre as
expressões impugnadas, de modo que do reconhecimento da inconstitucionalidade da expressão “filiadas àquelas” não decorre,
logicamente, a invalidade da outra expressão atacada, não sendo o caso
de sua declaração de inconstitucionalidade por arrastamento.
Pelo exposto, reconsidero em parte a decisão publicada no DJe de
29/12/15, para conceder parcialmente a medida cautelar, ad referendum
do Plenário, mantendo suspensa a eficácia tão somente da expressão
“filiadas àquelas”, presente nos §§ 2º e 4º, do art. 1º, bem como do § 2º
do art. 2º, todos da Lei nº 12.933, de 26 de dezembro de 2013.
Publique-se. Int..
Brasília, 20 de abril de 2016.
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