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Brasília, 21 de fevereiro de 2020 - 10:34
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AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (Med. Liminar)  - 5855

Origem: DISTRITO FEDERAL Entrada no STF: 13/12/2017
Relator: MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES Distribuído: 20171213
Partes: Requerente: PARTIDO REPUBLICANO BRASILEIRO - PRB (CF 103, VIII)
Requerido :PRESIDENTE DA REPÚBLICA, CONGRESSO NACIONAL

Dispositivo Legal Questionado
    Alteração no art. 029, §§ 003º e 004º da Lei n° 6015, de 31 de  dezembro  de
1973, através da Lei nº  13484,  de  26  de setembro  de  2017,   sancionada   a
partir  da edição da Medida Provisória nº 776, de 26 de abril de 2017.

    Lei n° 13484, de 26 de setembro de 2017

                                  Altera a Lei n° 6015, de  31  de  dezembro  de
                                  1973, que dispõe sobre os registros públicos.

    Art. 001° - A Lei n° 6015, de 31 de dezembro de 1973, passa a vigorar com as
seguintes alterações:
    (...)
    “Art. 029 - (...)
    § 003º - Os ofícios do registro civil das pessoas naturais são  considerados
ofícios da cidadania e estão autorizados a prestar outros serviços  remunerados,
na forma prevista em convênio, em credenciamento  ou  em  matrícula  com  órgãos
públicos e entidades interessadas.
    § 004° - O convênio referido no § 003° deste artigo independe de homologação
e será firmado pela entidade  de  classe  dos  registradores  civis  de  pessoas
naturais de mesma abrangência territorial do órgão ou da entidade  interessada.”
(NR)
Fundamentação Constitucional
- Art. 005°, LXXVII
- Art. 062, § 001°, 00I, "a" e "c"
- Art. 096, 0II, "b" e "d"
- Art. 236, §§ 001° e 002°
Resultado da Liminar
Decisão Monocrática - Liminar Deferida
Resultado Final
Procedente em Parte
Decisão Final
     Preliminarmente, o Tribunal, por unanimidade, converteu o julgamento do referendo à cautelar em julgamento definitivo de mérito. Na sequência, por maioria, julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados na ação direta para conceder
interpretação conforme à Constituição ao § 3º do artigo 29 e declarar a nulidade parcial com redução de texto da expressão “independe de homologação” do § 4º do referido artigo 29 da Lei 6.015/1973, na redação dada pela Lei 13.484/2017, no sentido de
possibilitar aos ofícios do registro civil das pessoas naturais a prestar outros serviços conexos remunerados, na forma prevista em convênio devidamente homologado pelo Poder Judiciário local, em credenciamento ou em matrícula com órgãos públicos e
entidades interessadas, podendo o referido convênio ser firmado pela entidade de classe dos registradores civis de pessoas naturais de mesma abrangência territorial do órgão ou da entidade interessada, nos termos do voto do Relator, vencido o Ministro
Marco Aurélio, que julgava totalmente procedente a ação. Falaram: pelo requerente, o Dr. Sílvio Lúcio de Oliveira Júnior; e, pelo amicus curiae, o Dr. Juliano Ricardo de Vasconcelos Costa Couto. Ausente, justificadamente, o Ministro Luiz Fux.
Presidência do Ministro Dias Toffoli.
     - Plenário, 10.04.2019.
     - Acórdão, DJ 25.09.2019.
Data de Julgamento Final
Plenário
Data de Publicação da Decisão Final
Acórdão, DJ 25.09.2019
Decisão Monocrática da Liminar
     Trata-se de ação direta proposta pelo Partido Republicano
Brasileiro, PRB, em face do art. 29, §§ 3º e 4º, da Lei Federal 6.015/1973,
Lei de Registros Públicos, com a redação dada pela Lei Federal
13.484/2017, dispositivos que facultam aos ofícios de registro civil das
pessoas naturais de todo país a prestação de serviços remunerados
mediante a celebração de convênios, credenciamento ou matrícula com
órgãos públicos e entidades de outra natureza. Eis o teor das normas
impugnadas:
Lei 6.015/1973 (Lei de Registros Públicos), com a redação
da Lei 13.484/2017
Art. 29. Serão registrados no registro civil de pessoas
naturais:
(...)
§ 3º Os ofícios do registro civil das pessoas naturais são
considerados ofícios da cidadania e estão autorizados a prestar
outros serviços remunerados, na forma prevista em convênio,
em credenciamento ou em matrícula com órgãos públicos e
entidades interessadas.
§ 4º O convênio referido no § 3º deste artigo independe de
homologação e será firmado pela entidade de classe dos
registradores civis de pessoas naturais de mesma abrangência
territorial do órgão ou da entidade interessada.
As normas impugnadas decorreram do processo legislativo de
apreciação e conversão em lei da Medida Provisória 776/2017,
encaminhada pelo Presidente da República ao Congresso Nacional com o
seguinte teor:
MP 776/2017, texto encaminhado pelo Presidente da
República
Art. 1º A Lei nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973, passa a
vigorar com as seguintes alterações:
“Art. 19. .....................................................................
§ 4º As certidões de nascimento mencionarão a data
em que foi feito o assento, a data, por extenso, do
nascimento e, ainda, expressamente, a naturalidade.
..........................................................................” (NR)
“Art. 54. ...................................................................
9º) os nomes e prenomes, a profissão e a residência
das duas testemunhas do assento, quando se tratar de
parto ocorrido sem assistência médica em residência ou
fora de unidade hospitalar ou casa de saúde;
10) número de identificação da Declaração de
Nascido Vivo, com controle do dígito verificador, exceto
na hipótese de registro tardio previsto no art. 46 desta Lei;
e
11) a naturalidade do registrando.
...................................................................................
§ 4º A naturalidade poderá ser do Município em que
ocorreu o nascimento ou do Município de residência da
mãe do registrando na data do nascimento, desde que
localizado em território nacional, cabendo a opção ao
declarante no ato de registro do nascimento.
§ 5º Na hipótese de adoção iniciada antes do registro
do nascimento, o declarante poderá optar pela
naturalidade do Município de residência do adotante na
data do registro, além das alternativas previstas no § 4º.”
(NR)
“Art. 70. ..................................................................
1º) os nomes, prenomes, nacionalidade, naturalidade,
data de nascimento, profissão, domicílio e residência atual
dos cônjuges;
.......................................................................” (NR)
Art. 2º Esta Medida Provisória entra em vigor na data de
sua publicação.
O requerente argumenta essencialmente que: (a) a norma incorreria
em inconstitucionalidade formal por violação à reserva de iniciativa do
Poder Judiciário para propositura de leis sobre a matéria (art. 96, II, “b” e
“d”, CF); (b) não teria sido atendidos os requisitos de urgência e
relevância para a edição de medidas provisórias (art. 62, caput, CF); (c)
ausência de pertinência temática entre o conteúdo normativo impugnado,
decorrente de emenda parlamentar, e a proposição original encaminhada
pelo Presidente da República (contrabando legislativo); (d) afronta ao art.
62, § 1º, I, “a” e “c”, CF, que proíbem a edição de medidas provisórias em
matéria de cidadania e organização do Poder Judiciário; (e)
inconstitucionalidade material por violação ao art. 5º, LXXVII, CF
(gratuidade dos atos necessários ao exercício da cidadania); (f) violação
ao art. 236, §§ 1º e 2º, CF, dos quais decorreria a exigência de reserva legal
para a regulamentação dos serviços notariais e de registro, bem como o
dever de fiscalização dos mesmos pelo Poder Judiciário; e (g) afronta aos
arts. 170, IV e V, e 174, CF, ao argumento de que o conteúdo impugnado
“configura verdadeira reserva de mercado aos ofícios do registro civil das pessoas
naturais em detrimento das demais serventias positivadas na Lei 6.015/73”.
Requer-se medida cautelar, na forma do art. 10 da Lei 9.868/1999,
para suspender os efeitos do art. 29, §§ 3º e 4º, da Lei 6.015/1973, na
redação conferida pela Lei 13.484/2017. Haveria urgência na concessão da
medida, segunda alega o requerente, decorrente dos danos à organização
do Poder Judiciário e ao livre exercício da cidadania, que seria
embaraçada pela cobrança de valores para a prática de atos cartorários,
valores estes de improvável restituição em caso de juízo futuro de
procedência da presente ação direta.
É o relato do essencial. Decido.
A concessão de medida cautelar nas ações de jurisdição
constitucional concentrada necessita de comprovação de perigo de lesão
irreparável (IVES GANDRA MARTINS, Repertório IOB de
jurisprudência, n 8/95, p. 150/154, abr. 1995), uma vez tratar-se de exceção
ao princípio segundo o qual os atos normativos são presumidamente
constitucionais (ADI 1.155-3/DF, Pleno, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, DJ
de 18/5/2001), conforme ensinamento de PAULO BROSSARD, segundo
axioma incontroverso, a lei se presume constitucional. A lei se presume
constitucional, porque elaborada pelo Poder Legislativo e sancionada
pelo Poder Executivo, isto é, por dois dos três poderes, situados no
mesmo plano que o Judiciário (A constituição e as leis a ela anteriores.
Arquivo Ministério da Justiça. Brasília, 45 (180), jul./dez. 1992. p. 139).
A análise dos requisitos do fumus boni iuris e periculum in mora para a
concessão de medida liminar em sede de controle abstrato de
constitucionalidade admite maior discricionariedade por parte do
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, com a realização de verdadeiro juízo
de conveniência política da suspensão da eficácia (ADI 3.401 MC, Rel.
Min. GILMAR MENDES, Pleno, decisão: 3/2/2005), pelo qual deverá ser
analisada a conveniência da suspensão cautelar da lei impugnada (ADI
425 MC, Rel. Min. PAULO BROSSARD, Pleno, decisão: 4/4/1991; ADI 467
MC, Rel. Min. OCTÁVIO GALLOTTI, Pleno, decisão: 3/4/1991),
permitindo, dessa forma, uma maior subjetividade na análise da
relevância do tema, bem assim em juízo de conveniência, ditado pela
gravidade que envolve a discussão (ADI 490 MC, Rel. Min. CELSO DE
MELLO, Pleno, decisão: 6/12/1990; ADI 508 MC, Rel. Min. OCTÁVIO
GALLOTTI, Pleno, decisão: 16/4/1991), bem como da plausibilidade
inequívoca e dos evidentes riscos sociais ou individuais, de várias ordens,
que a execução provisória da lei questionada gera imediatamente (ADI
474 MC, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Pleno, decisão: 4/4/1991), ou,
ainda, das prováveis repercussões pela manutenção da eficácia do ato
impugnado (ADI 718 MC, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno, decisão:
3/8/1992), da relevância da questão constitucional (ADI 804 MC, Rel. Min.
SEPÚLVEDA PERTENCE, Pleno, decisão: 27/11/1992) e da relevância da
fundamentação da arguição de inconstitucionalidade, além da ocorrência
de periculum in mora , tais os entraves à atividade econômica (ADI 173-
MC, Rel. Min. MOREIRA ALVES, Pleno, decisão: 9/3/1990) ou social.
Na presente hipótese, estão presentes os requisitos necessários para
a concessão da medida liminar.
As normas atacadas preveem a possibilidade de prestação de “outros
serviços remunerados” por parte dos ofícios do registro civil das pessoas
naturais, qualificados nesses mesmos dispositivos como “ofícios da
cidadania”. O conteúdo desses serviços é inteiramente remetido à
regulamentação por instrumentos contratuais firmados entre as entidades
interessadas, públicas ou privadas, e as entidades de classe dos
registradores respectivos, independentemente de homologação (art. 29, §
4º, LRP). Assim, o texto legal não fornece elementos para a identificação
das atividades que se autoriza serem desempenhadas pelos ofícios de
registro das pessoas naturais. O relato constante da petição inicial sobre o
debate parlamentar da emenda que acrescentou essa previsão ao texto
original da MP 776 sugere que o escopo dessa iniciativa diria respeito à
utilização dos ofícios de registro das pessoas naturais para a emissão de
documentos públicos como passaportes, CPF, carteira de trabalho e afins.
Verifico, em juízo de cognição sumária, que essa providência
normativa não trata estritamente de registros públicos (competência
legislativa da União, conforma art. 22, XXV, CF), mas sim do regime
jurídico de serviço auxiliar vinculado ao Poder Judiciário, a quem a
Constituição reserva a competência para organizá-los e fiscalizá-los,
mediante o “exercício da atividade correicional respectiva”, e a exclusividade
de iniciativa para a proposição legislativa que trate de sua remuneração
(art. 96, I, “b”, e II, “b”, CF). Como visto, a norma impugnada autoriza o
desempenho de atividades remuneradas antes não inseridas no rol de
atribuições delegadas, implicando alteração significativa no regime de
delegação dos ofícios de registro de pessoas naturais. A jurisprudência do
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL reconhece a inconstitucionalidade
formal de normas sobre esses serviços editadas com desrespeito à
iniciativa dos respectivos Tribunais. Nesse sentido: ADI 1681, Rel. Min.
MAURÍCIO CORRÊA, Tribunal Pleno, DJ de 5/12/2003; ADI 1935, Rel.
Min. CARLOS VELLOSO, Tribunal Pleno, DJ de 4/10/2002; ADI 3773, Rel.
Min. MENEZES DIRIETO, Tribunal Pleno, DJe de 3/9/2009; ADI 1835, Rel.
Min DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, DJe de 16/10/2014.
Por outro lado, também chama a atenção a disparidade temática
entre o conteúdo original da MP 776 e o conteúdo das normas ora
impugnadas. O Presidente da República editou a referida medida
provisória para acrescentar ao art. 54 da LRP o § 4º, de seguinte teor:
Art. 54 (...)
§ 4º A naturalidade poderá ser do Município em que
ocorreu o nascimento ou do Município de residência da mãe do
registrando na data do nascimento, desde que localizado em
território nacional, e a opção caberá ao declarante no ato de
registro do nascimento.
Ou seja, facultou-se o registro da naturalidade de recém-nascidos
com base na localidade de origem da mãe. Além disso, a MP 776 tratou de
aspectos formais das certidões de nascimento, relacionados à qualificação
dos declarantes e testemunhas. Ou seja, nada assimilável ao disposto nos
§§ 3º e 4º, acrescidos ao art. 29 da LRP.
O processo legislativo previsto no art. 62 da CF, para edição de
medidas provisórias, sua apreciação pelo Congresso Nacional e eventual
conversão em lei, cria condições para a deliberação parlamentar distintas
do processo legislativo comum, especialmente no tocante à celeridade do
rito, característica que se liga diretamente à urgência e relevância que
caracterizam essa espécie legislativa. Disso resulta que, embora o
Congresso Nacional possa alterar o conteúdo da proposição editada pelo
Presidente da República, a apresentação de emendas parlamentares com
conteúdo estranho ao texto original implica violação ao devido processo
legislativo. Cite-se, por todos, a censura dessa CORTE ao chamado
“contrabando legislativo” no julgamento da ADI 5127 (Rel. Min. ROSA
WEBER, redator para acórdão Min. EDSON FACHIN, Tribunal Pleno,
julgado em 15/10/2015, DJe de 10/5/2016), precedente assim ementado
(grifos aditados):
Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL. CONTROLE DE
CONSTITUCIONALIDADE. EMENDA PARLAMENTAR EM
PROJETO DE CONVERSÃO DE MEDIDA PROVISÓRIA EM
LEI. CONTEÚDO TEMÁTICO DISTINTO DAQUELE
ORIGINÁRIO DA MEDIDA PROVISÓRIA. PRÁTICA EM
DESACORDO COM O PRINCÍPIO DEMOCRÁTICO E COM O
DEVIDO PROCESSO LEGAL (DEVIDO PROCESSO
LEGISLATIVO).
1. Viola a Constituição da República, notadamente o
princípio democrático e o devido processo legislativo (arts. 1º,
caput, parágrafo único, 2º, caput, 5º, caput, e LIV, CRFB), a
prática da inserção, mediante emenda parlamentar no
processo legislativo de conversão de medida provisória em
lei, de matérias de conteúdo temático estranho ao objeto
originário da medida provisória.
2. Em atenção ao princípio da segurança jurídica (art. 1º e
5º, XXXVI, CRFB), mantém-se hígidas todas as leis de conversão
fruto dessa prática promulgadas até a data do presente
julgamento, inclusive aquela impugnada nesta ação.
3. Ação direta de inconstitucionalidade julgada
improcedente por maioria de votos.
Mencione-se, com essa mesma orientação: MS 35258, Rel. Min. ROSA
WEBER, decisão monocrática, DJe de 24/10/2017; ADI 5769-MC, Rel. Min.
LUIZ FUX, decisão monocrática, DJe de 16/10/2017.
Cabe frisar que a norma a Lei 13.484/2017 foi editada já após o marco
temporal definido no julgamento da ADI 5127, oportunidade em que o
Plenário preservou a validade das leis conversão editadas até aquele
momento, não mais se admitindo a prática de emendas parlamentares
sem pertinência temática com a proposta em debate.
Assim, verificada a consistência jurídicas das teses de
inconstitucionalidade formal formuladas na petição inicial, em juízo de
cognição sumária, sem prejuízo da análise oportuna das demais teses
veiculadas na petição inicial, tenho por presente a fumaça do bom direito
a justificar a concessão de medida cautelar.
Vislumbro, ademais, o perigo da demora no fato de que a eficácia
das normas impugnadas poderá impactar o funcionamento dos ofícios de
registro de pessoas naturais em todo o país em razão da assunção de
atividades remuneradas de todo tipo – a lei não delimita quais serviços
remunerados poderiam ser prestados pelos ofícios, mostrando-se possível
a celebração de convênios com objetos dos mais diversos. Além disso, a
dispensa de homologação referida no § 4º impugnado fragiliza a
fiscalização e controle pelas Corregedorias dos Tribunais respectivos, em
prejuízo do serviço público prestado.
Diante do exposto, nos termos dos arts. 10, § 3º, da Lei 9.868/99 e 21,
V, do RISTF, CONCEDO A MEDIDA CAUTELAR PLEITEADA, ad
referendum do Plenário, DETERMINANDO A IMEDIATA SUSPENSÃO
DA EFICÁCIA do art. 29, §§ 3º e 4º, da Lei 6.015/1973, na redação dada
pela Lei 13.484/2017.
Intime-se o Presidente da República e o Congresso Nacional para
ciência e cumprimento desta decisão, bem como para fornecer
informações pertinentes, no prazo máximo de 10 (dez) dias. Após este
prazo, dê-se vista ao Advogado-Geral da União e ao Procurador-Geral da
República, sucessivamente, no prazo de 5 (cinco) dias, para que cada qual
se manifeste na forma do art. 12 da Lei 9.868/99.
Nos termos do art. 21, V, do Regimento Interno do Supremo Tribunal
Federal, peço dia para julgamento, pelo Plenário, do referendo da medida
ora concedida.
Publique-se. Int..
Brasília, 18 de dezembro de 2017.
Ementa
     CONSTITUCIONAL. PROCESSO LEGISLATIVO.
ORGANIZAÇÃO DOS SERVIÇOS AUXILIARES DO PODER
JUDICIÁRIO. MP 776. CONVERSÃO NA LEI 13.484/2017. ART. 29, §§ 3º
E 4º, DA LEI DE REGISTROS PÚBLICOS. PROVIMENTO 66/2018 DA
CORREGEDORIA NACIONAL DE JUSTIÇA. AUTORIZAÇÃO PARA
CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIOS POR ENTIDADES DE CLASSE DOS
OFICIAIS DO REGISTRO CIVIL DAS PESSOAS NATURAIS.
CONTROLE PRÉVIO PELAS CORREGEDORIAS DOS TRIBUNAIS DE
JUSTIÇA. INCONSTITUCIONALIDADE PARCIAL.
1. O acréscimo dos parágrafos 3º e 4º ao art. 29 da Lei de Registros
Públicos, por emenda à MP 776, não se qualifica como contrabando
legislativo, na medida em que há correlação temática com o objeto da
proposição original.
2. É válida a atribuição aos Ofícios de Registro Civil das Pessoas
Naturais de prestação de outros serviços remunerados, conexos aos seus
serviços típicos, mediante convênio devidamente homologado pelo Poder
Judiciário local, em credenciamento ou em matrícula com órgãos públicos
e entidades interessadas, podendo o referido convênio ser firmado pela entidade de classe dos Registradores Civis das Pessoas Naturais de
mesma abrangência territorial do órgão da entidade interessada.
3. O exercício de serviços remunerados pelos Ofícios de Registro
Civil das Pessoas Naturais, mediante celebração de convênios, depende
de prévia homologação pelo Poder Judiciário, conforme o art. 96, II,
alínea “b”, e art. 236, § 1º, da CF.
4. Medida cautelar parcialmente confirmada e Ação Direta julgada
parcialmente procedente para conferir interpretação conforme ao § 3º do
art. 29, declarar nulidade parcial com redução de texto da expressão
“independe de homologação”, constante do § 4º do referido art. 29 da Lei
6.015/1973, na redação dada pela Lei 13.484/2017, e declarar a
constitucionalidade do Provimento 66/2018 da Corregedoria Nacional do
Conselho Nacional de Justiça.
Indexação
    LEI FEDERAL
Fim do Documento
 
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